Al tratar del Estado debemos recordar que sus instituciones no son aborígenes, aunque existieran antes de que nosotros naciéramos; que no son superiores al ciudadano; que cada una de ellas ha sido el acto de un solo hombre, pues cada ley y cada costumbre ha sido particular; que todas ellas son imitables y alterables, y que nosotros las podemos hacer igualmente buenas o mejores. -Ralph Waldo Emerson (1803-1882) Poeta y pensador estadounidense-

El propósito de esta unidad es explicarle al estudiante los aspectos generales y legales del control y la responsabilidad fiscal en Colombia, con el propósito de ayudarle a desarrollar competencias que le permitan proteger el patrimonio público en el momento que deban desempeñar algún tipo de función gerencial.

Para tal fin se abordarán aspectos relacionados con el control interno, el control de gestión y la contabilidad pública, entre otros.

Objetivo general

Analizar y desarrollar los conceptos, la aplicación de los principios, los elementos y los procedimientos del control fiscal en el marco de la gestión pública, proporcionando herramientas para desarrollar de manera efectiva las actividades de la administración gubernamental con capacidad de análisis y reflexión crítica frente al papel de la actividad fiscalizadora en el sector público.

Objetivos específicos

• Conocer las metodologías del control fiscal, el control organizacional y el control de gestión.
• Identificar los tipos de responsabilidad y su naturaleza jurídica.
• Distinguir las autoridades competentes que evaluarán y determinarán la responsabilidad fiscal.
• Conocer la definición, los elementos y las características de la responsabilidad fiscal.

El control de los bienes y fondos de los Estados es tan antiguo como la función de administrar recursos públicos y Colombia no ha sido ajena a esto, pues desde la época de la conquista y la colonia se le daba especial importancia al control que debía aplicarse a las riquezas encontradas y las cuales debían entregarse a la corona española.

Siglos después, tras la independencia, se replanteó el manejo que se le daba a los recursos del Estado, y en 1821 se creó la Contaduría General de Hacienda, lo cual evidenció una preocupación institucional por el control, el cuidado y la sana inversión de los recursos públicos.

Durante el siglo XX se presentó un avance significativo por parte del Estado colombiano, al replantear su manejo presupuestal que hasta ese momento usaba modelos de control fiscal que no generaron resultados confiables ni satisfactorios. Fue así como a lo largo de ese siglo se incorporaron cambios y ajustes en el manejo del sistema económico y del patrimonio del Estado que generaron una cultura y asentamiento del control fiscal.

La administración de los recursos pertenecientes a una comunidad es una responsabilidad tan importante, que exige una permanente vigilancia de la gestión que sobre ellos se haga.

A partir de las consideraciones de la Asamblea Nacional Constituyente frente al hecho de que el control fiscal previo que se venía llevando a cabo por parte de la Contraloría se había constituido en el mayor generador de ineficiencia y corrupción, la nueva Constitución buscó redefinir, reestructurar y reorientar el aparato y la función de control.

Fue así que le otorgó al control fiscal la responsabilidad estratégica de vigilar y dar cuenta de la gestión y los resultados del Gobierno respecto del cumplimiento de las finalidades de la hacienda pública determinadas en la Constitución y de la eficiencia y equidad con que se gestionan los recursos.

La Constitución del 91 eliminó el control previo e incluyó el control de resultados en la función de control fiscal. Para tal fin estableció, como primer cambio, la vigilancia de la gestión fiscal en forma posterior y selectiva, y como segundo cambio, introdujo el control de gestión y de resultados fundado en los principios de eficiencia, economía, equidad y valoración de los costos ambientales, así como la evaluación de los sistemas de control interno que ordenó implementar en todos los organismos públicos.

De acuerdo con la Constitución, donde haya un bien o recursos públicos llegará el control fiscal. Sobre el particular, el artículo 267 de la Constitución Política de Colombia determina que «el control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nación».

El control fiscal es una función de la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, las contralorías distritales y municipales, y la Auditoría General de la República, esta última responsable de vigilar la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de las contralorías departamentales, distritales y municipales. Dicho control se aplica de manera posterior y selectiva.

Las competencias y responsabilidad de la Contraloría en materia de control fiscal se estructuran sobre la base de unos principios, a partir de los cuales se desarrollan los componentes del sistema de control fiscal orientado todo ello al cumplimiento de sus objetivos.

Actividad de aprendizaje

En el siguiente link encontrará una actividad que le ayudará a repasar los componentes de los sistemas de control fiscal.

El artículo 119 de la Constitución establece que la Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración. Estas tareas consisten en cuidar que los recursos públicos sean utilizados de manera correcta, es decir que se empleen para cumplir los fines esenciales del Estado garantizando claridad y transparencia en su correcta utilización. Es así que la acción de la Contraloría en materia fiscal se define y concreta a partir de la aplicación de las modalidades de control fiscal, que la Ley 42 de 1993 definió para el efecto:

1. Control micro y la auditoría.
2. Control macro.
3. Responsabilidad fiscal.

De igual manera, el nuevo enfoque del control permite la aplicación de un control de advertencia o de prevención para que el administrador público conozca en tiempo real las inconsistencias detectadas por la Contraloría y, mediante la aplicación de un control de corrección, proceda a subsanarlas en pro de contar con entidades más eficientes y eficaces, y cumpliendo con el fin último del control, que es el mejoramiento continuo de las entidades públicas.

Como se ha podido establecer, la medición y evaluación en el control fiscal recae sobre la gestión o actividades que realizan los gestores de los bienes y recursos públicos, sean estos entidades del Estado o particulares que manejan o administran dichos bienes y recursos. Esta medición y evaluación se realiza bajo parámetros y criterios previamente definidos en las normas colombianas de auditoría gubernamental que, por encargo de la Constitucional, expide la Contraloría General de la República.

Por lo tanto —y teniendo como marco la Constitución y la Ley 42 de 1993— las normas de auditoría se consagraron por primera vez en la Resolución Orgánica 4721 del 3 de marzo de 1999, que se encargó de definir postulados, normas generales, normas personales y normas relativas al trabajo, los cuales entraron a formar parte integrante de la «Guía de auditoría gubernamental con enfoque integral (Audite)».

El proceso auditor es un proceso sistemático que se desarrolla a través de una serie de etapas y que mide y evalúa la gestión de una organización mediante la aplicación articulada y simultánea de los procedimientos de evaluación contable o financiera, de legalidad y de gestión, de acuerdo con las normas de auditoría prescritas por la Contraloría General de la República.

Un elemento fundamental del control micro es la auditoría gubernamental con enfoque integral, por cuanto ya no se observan las áreas de las entidades de manera aislada, sino que se observan en relación con otras y con el cumplimiento de la misión de estas. Esta auditoría le permite a la Contraloría pronunciarse de manera integral sobre los resultados de la administración del Estado y de los particulares que administran recursos públicos, para determinar si cumplen efectivamente con los propósitos que les fueron asignados.

Conjuntamente con la determinación de los organismos de control, el artículo 269 de la Constitución ordena que «en las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley…».

Por otra parte, en la Ley 87 de 1993 el control interno se concibe y organiza de tal manera que su ejercicio es intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en las entidades públicas y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad de mando.

Entonces, para la organización y aplicación del control interno se requiere del cumplimiento de unos requisitos organizacionales al interior de las entidades, tales como la definición de una misión institucional, la existencia de una planeación de las metas y objetivos, la coherencia entre la misión y los planes y programas, la disponibilidad de recursos y la existencia de una información confiable sobre los procedimientos a seguir. De esta manera, el control interno se constituye en una herramienta de gestión que permite evaluar la efectividad de las entidades del Estado.

En el campo de la administración pública, los estándares de gestión son acuerdos, reglas o guías plasmados en normas y reglamentos que buscan promover y asegurar el eficiente desempeño de la administración a través de los gestores que están al frente de ella. Así mismo, buscan evaluar el nivel de articulación entre las acciones de una entidad, su misión y sus objetivos, confrontándolo con los resultados.

Entonces, a partir de la fijación de unos estándares de gestión se generan y construyen instrumentos que permiten hacer la medición y evaluación de las actividades llevadas a cabo por parte de la administración en cumplimiento de los fines institucionales, entre tales instrumentos se encuentran los indicadores de gestión.

En la «Guía para la rendición de cuentas de la administración pública a la ciudadanía» elaborada por el Departamento Administrativo de la Función Pública en el año 2005, se señala que la rendición de cuentas es un espacio de interlocución entre los servidores públicos y la ciudadanía, y que tiene como finalidades generar transparencia y condiciones de confianza entre gobernantes y ciudadanos, y garantizar el ejercicio del control social de la administración. Además, la rendición de cuentas sirve como insumo para ajustar proyectos y planes de acción próximos a realizarse. Este instrumento se orienta a:

• Fortalecer el sentido de lo público.
• Recuperar la legitimidad de las instituciones del Estado.
• Facilitar el ejercicio de control social de la gestión pública.
• Contribuir al desarrollo de los principios constitucionales de transparencia, responsabilidad, eficacia, eficiencia, imparcialidad y participación ciudadana, en el manejo de los recursos públicos.
• Constituir un espacio de interlocución directa entre los servidores públicos y la ciudadanía, trascendiendo el paradigma de que esta es solo una receptora pasiva de informes de gestión.
• Servir como insumo para ajustar proyectos y planes de acción de manera que respondan a las necesidades y demandas de la comunidad.

La Contraloría General de la República (2007), precisa que es el:

Deber legal y ético que tiene todo funcionario público que maneje fondos del Estado de responder e informar a los órganos de control fiscal, y a la sociedad, por la administración, manejo y rendimiento de fondos, bienes y/o recursos públicos asignados y los resultados en el cumplimiento del mandato que le ha sido conferido.

Por lo tanto, la rendición de cuentas obliga a que las acciones y decisiones de las autoridades públicas sean justificadas.

A partir de la Constitución de 1991 y de acuerdo con el ordenamiento jurídico, el sistema contable del sector público debe ser regulado en su totalidad por el Estado y reconocido como un instrumento para la administración, organización y control de la gestión. El plan general de contabilidad pública, señala que la contabilidad pública:

Comprende además de la Contabilidad General de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados territorialmente o por servicios, cualquiera sea el orden al que pertenezca y la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos públicos y sólo en lo relacionado con éstos […] Es un sistema de información que incorpora las operaciones que se llevan a cabo con los recursos públicos, por parte de los entes gubernamentales y de los particulares que tienen a su cargo el manejo o administración de esta clase de recursos, en cumplimiento de una función pública, permite identificar, clasificar, reconocer, medir, registrar, revelar y evaluar, en términos cualitativos y cuantitativos, las operaciones, programas y proyectos, así como los costos de las funciones llevadas a cabo con dichos recursos (Contaduría General de la Nación, 2003).

En consecuencia, la contabilidad pública es la rama de la contabilidad que permite efectuar diversos procesos de medición, información y control de la actividad económica de la nación, y sus propósitos son:

• Permitir el ejercicio del control sobre los recursos y el patrimonio del Estado.
• Servir como instrumento para los procesos de rendición de cuentas.
• Viabilizar una gestión eficiente por parte de las entidades públicas.
• Generar condiciones de transparencia sobre el uso, gestión y conservación de los recursos y el patrimonio del Estado.

El control fiscal que ha aplicado la Contraloría a partir de la Constitución de 1991 es de carácter posterior y selectivo. Sin embargo, es importante tener en cuenta que cuando se trata de revisar la actividad administrativa orientada a la venta de bienes del Estado en un proceso de privatización, el control que ha de aplicarse deberá ser, en primer lugar, oportuno; es decir, llevarse a cabo casi que en forma paralela o inmediata a la etapa establecida para la venta de tales activos.

Así mismo, es aconsejable no hacer dicho control de forma selectiva —lo que implica escoger solo una muestra— sino que es procedente hacerlo de manera integral. Lo anterior en el entendido que si se aplica el control selectivo, es posible que se dejen de revisar actuaciones de mucha importancia para el Estado que puedan poner en riesgo el patrimonio público.

De igual manera, el control fiscal que se aplica en los procesos de privatización no solo debe centrarse en el análisis de la favorabilidad del costo de los bienes, sino que debe abarcar todo lo relativo a las implicaciones de índole social que trae consigo tal privatización y el impacto económico que tendrá para la sociedad la venta de los bienes.

En consecuencia, es obligación de las contralorías efectuar control fiscal a todos los procesos de venta de bienes públicos y revisar todos los elementos que fundamentan la decisión de la administración para privatizar, pues en dichos procesos existen riesgos de pérdida o menoscabo de los bienes del Estado. Así mismo, el control fiscal que se aplica en estos procesos debe evaluar que la gestión hecha, atienda esencialmente a lo siguiente:

• Conveniencia socioeconómica de la acción administrativa.
• Salvaguarda de los recursos del erario público.
• Garantía en la prestación de los servicios.
• Cumplimiento de las disposiciones vigentes.
• Impacto social y económico de la decisión.
• Evaluación de costos y beneficios financieros y sociales de la decisión administrativa.

Durante el desarrollo de esta unidad se estudiaron y analizaron los aspectos relativos al control fiscal en Colombia, empezando con un recuento histórico en el que se expuso el contexto económico, político y social del país desde la época colonial hasta nuestros días. Luego, se abordó el concepto de control fiscal, primero de la forma como se entendía antes de 1991 y luego, de la forma como lo expone la carta magna de ese año, en la que dicho control apunta a la protección del patrimonio de la nación y a ofrecer claridad y transparencia en la correcta utilización legal de los recursos públicos, tanto por parte de la administración como de los particulares que manejan fondos o bienes públicos.

Se abordaron los principios, componentes y objetivos del control fiscal, como pautas orientadoras en el desarrollo de la función del control fiscal. Se expusieron las diferentes modalidades del control: el control fiscal macro, el control fiscal micro y los procesos de responsabilidad fiscal que le atañen a la Contraloría General de la República en ejercicio de su función y en la aplicación de los correctivos que surgen frente al accionar de los gestores del Estado.

Se estudió el proceso auditor, el control interno, los estándares de gestión y los distintos tipos de indicadores de gestión que se usan en la administración pública. Adicionalmente, se explicó en qué consiste la rendición de cuentas, que es un mecanismo que permite a los ciudadanos y a otros grupos de interés (accionistas, clientes o proveedores) obtener información de manera fácil sobre la gestión de las entidades públicas y sus resultados, generando mayor transparencia, activando el control social y permitiendo que las administraciones tomen mejores decisiones, lo que redunda en un incremento de la efectividad y legitimidad de su ejercicio.

Para ampliar la información de los temas vistos en esta unidad, se recomienda consultar las siguientes leyes: Ley 1474 de 2011. Ley 42 de 1993. Ley 87 de 1993. Ley 330 de 1996. Ley 610 2000.

Material de apoyo