La planeación se puede definir como un conjunto de procesos coordinados, sistemáticos y generalizados para la determinación de acciones tendientes a alcanzar un objetivo. Es un proceso por medio del cual, se fija el curso concreto de acción que ha de seguirse por un grupo de personas, instituciones o dependencias. Por ello es importante saber escoger el mejor camino o la mejor ruta para tal fin.

En este contexto, es importante recordar que los planes de desarrollo son instrumentos de planificación establecidos para orientar el uso eficiente de los recursos y el desempeño de las funciones del Gobierno para solucionar los problemas y atender las necesidades de la sociedad.

Objetivo general

Obtener un conocimiento global de los procesos de planificación gubernamental que promueven la efectividad de la gerencia pública para generar resultados a partir de las políticas públicas.

Objetivos específicos

• Adquirir el conocimiento relacionado con los métodos de planificación y control en el sector público.
• Conocer los conceptos relacionados con planeación e identificar los instrumentos de planeación y su articulación con la ejecución de las políticas públicas.
• Entender la estructura de los planes de desarrollo y las herramientas que intervienen en su elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación.

La planeación —como proceso formal, ordenado y sistemático— tuvo su origen en las organizaciones privadas a partir del desarrollo de las teorías clásica y científica, a finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX. Posteriormente se incorporó a los procesos de desarrollo en las economías centralmente planificadas (o economías socialistas), como uno de los ejes de la dirección del Estado. Finalizada la Segunda Guerra Mundial se dio inicio a la reconstrucción de los países de Europa occidental, grupo de naciones que con Estados Unidos, Canadá y más tarde Japón, conformaron un grupo de Estados económicamente fuertes. De igual manera, en las naciones del bloque socialista se incorporó un sistema de planificación que propició un desarrollo económico y social para todos sus habitantes.

Fue entonces cuando se fortaleció la conciencia del papel protagónico que debían jugar los Estados, y más concretamente sus administraciones, en el crecimiento económico y social de sus naciones, y la herramienta fundamental que se utilizó para tal fin fue la planeación.

De forma paralela surgió un grupo de países en vía de desarrollo, o países pobres, conformado por naciones nuevas o recientemente independizadas de antiguos imperios. Estos países notaron las bondades de la planificación en el éxito de los planes de reconstrucción de Europa (Plan Marshall) y de los planes quinquenales de la Unión Soviética. Fue entonces cuando optaron por acoger la planeación como método indispensable en el propósito de cumplir sus fines estatales y proporcionarle bienestar a sus comunidades. Por esta razón, las décadas de los cincuenta y sesenta del siglo XX marcaron una clara tendencia para su adopción e implantación.

Si bien es cierto que en Colombia se han realizado diversos ejercicios de planeación a lo largo de la historia, se puede afirmar que fue a partir de los años cincuenta del siglo pasado que se evidenció un gran adelanto en esta materia, partiendo inicialmente de estudios sobre la realidad socioeconómica del país, entre los cuales se destacaron el informe de la Misión Currie en 1951, intitulado Bases de un programa de fomento para Colombia, y el de la Misión Lebret de 1958, intitulado Estudios sobre las condiciones del desarrollo.

Todos estos mecanismos debían contribuir a modernizar el Estado y a iniciar una nueva concepción del papel que habrían de jugar los gobiernos en la segunda mitad del siglo pasado. Se daba inicio así a la era de la planeación, con un Estado intervencionista promotor del desarrollo económico y social, y en la base de todo ello se encontraba una gestión pública comprometida a jugar un papel de primordial importancia.

El plan de desarrollo formulado por la Misión Currie se puede considerar como el primero que se elaboró en el país con una metodología técnica, que incluyó capítulos sobre diagnóstico, objetivos, estrategias y fuentes de financiación. Este plan se formuló en virtud de la reforma constitucional de 1945, que consagró la obligación del Estado de elaborar planes de fomento económico, función que se reiteró en la enmienda constitucional de 1968.

A raíz de la formulación de la Alianza para el Progreso, en 1961 Colombia elaboró su Plan Decenal de Desarrollo, el cual se constituyó en el instrumento indicativo de las principales variables del sistema macroeconómico (población, balanza de pagos, inversiones, gasto público, financiamiento, comportamiento sectorial, etc.). En 1966 se produjo un vuelco en las formas y en la sustancia de la planeación en Colombia, pues se evidenció la necesidad de darle muchos más dientes a los organismos de planeación para que estos sirvieran efectivamente como pilotos en la elaboración y seguimiento de los planes.

La implantación de una cultura de la planificación en Colombia ha sido un proceso lento y difícil. Desde la década de los cincuenta se han hecho esfuerzos por afianzar esta estrategia de crecimiento, que en buena medida ha permitido introducir cambios para modernizar el aparato estatal.

En las décadas de los cincuenta y sesenta los gobiernos veían la participación internacional bajo la óptica de su influencia en el desarrollo de los países latinoamericanos. Durante ese periodo, Colombia recibió varias misiones económicas extranjeras, algunas solicitadas directamente por el país y otras adelantadas en el marco de los acuerdos con organismos internacionales. Estas misiones contribuyeron de manera significativa a la configuración de una estructura institucional fortalecida que propiciara la introducción de todo un esquema de planificación, tan necesario en ese momento.

Fue entonces cuando se empezaron a adoptar medidas en el ámbito legislativo para promover la cultura de la planificación. Dicho proceso se llevó a cabo manera progresiva y obedeció a una evolución normativa motivada por los gobernantes de turno, de tal forma que en muchas ocasiones el proceso parecía estancarse debido a la falta de importancia que la planeación podía tener para algunos dirigentes o al surgimiento de problemas o inconvenientes que hacían que la atención se centrara en otros campos.

En muchas ocasiones, los planes diseñados se quedaron en el papel, pues a pesar de estar bien concebidos y formulados faltó voluntad política o recursos para ejecutarlos. Otro gran error fue que la formulación de los planes se hacía desde el nivel central y no consultaban las necesidades y realidad de los municipios, circunstancia que generó atraso y descontento.

En la nueva legislación se cuenta con autoridades, instancias y entidades de planeación regional que deben propiciar coherencia y articulación entre la planificación nacional y la local para alcanzar el desarrollo económico y social de las regiones. De igual manera, deben promover y preparar los planes y programas que sean de interés mutuo, tanto de la nación como de los departamentos; igualmente, deberán asesorar técnica y administrativamente a las oficinas de planeación departamentales y apoyar los procesos de descentralización.

En los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, que ha sido elaborado por el Gobierno nacional, se tendrá en cuenta lo nacional, lo regional, lo municipal, lo distrital, las entidades territoriales indígenas y los organismos públicos de todo orden, observando como principales criterios para su aplicación: la concurrencia, la complementariedad y la subsidiariedad.

Un plan de desarrollo es un instrumento a través del cual, se organiza, regula y orienta el cumplimiento de un programa de gobierno de manera concertada entre la comunidad y la administración, en armonía con los lineamientos departamentales y nacionales. Es una herramienta para la acción de las instancias públicas y privadas de la nación, los departamentos o los municipios, en el que se establece lo que la administración planea hacer durante el periodo para el cual fue elegido el nuevo gobernante.

Los planes de desarrollo incluyen una parte general y estratégica, que contiene los propósitos, objetivos, metas y acciones por medio de las cuales se pretende alcanzar la visión de futuro en desarrollo de las alternativas consideradas viables. En este sentido es importante resaltar la necesidad de contar con un diagnóstico amplio, basado en información estadística e indicadores confiables.

La otra parte de un plan de desarrollo se compone de un plan de inversiones públicas que contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.

La formulación del plan se enmarca en el periodo de gobierno del respectivo presidente, alcalde o gobernador, y requiere la correcta articulación con el plan de ordenamiento territorial correspondiente para facilitar la implementación de políticas públicas que superen el cuatrienio y su ejecución contribuya a alcanzar los escenarios alternos en los que se propone mejorar el nivel de calidad de vida de los habitantes.

En tal sentido —y a raíz de la formalización de la cultura de la planeación, asentada a través de la emisión de las diferentes normas— a partir de los años setenta, los diferentes presidentes de Colombia se han preocupado por elaborar su plan de desarrollo a partir de la propuesta de gobierno que esbozaron como candidatos.

La Constitución de 1991 dispuso la obligatoriedad de la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo que las entidades territoriales deben adoptar. Posteriormente, el Congreso aprobó la Ley 152 de 1994, por medio de la cual se constituyó la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la cual otorgaba una amplia y decidida participación a la comunidad, principalmente a través de los consejos territoriales de planeación.

En consonancia con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Política, el Plan Nacional de Desarrollo está conformado por una Parte General y un Plan de Inversiones, conformación que de igual manera es aplicable para los planes de desarrollo de los entes territoriales.

La Constitución establece un plazo de seis meses a partir de la posesión del presidente de la República para someter el plan al trámite de análisis y aprobación del Congreso, para lo cual deben seguirse una serie de pasos mínimos en su elaboración y aprobación.

A partir de los desarrollos constitucionales de 1991 en materia de planeación y de los lineamientos dispuestos en la Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente en Colombia se propende por la existencia de una clara articulación entre lo nacional, lo territorial y lo sectorial, de tal manera que los planes de acción que formulen cada una de las entidades que conforman la administración pública nacional desarrollen armónicamente los propósitos consagrados en el Plan Nacional de Desarrollo formulado por el Gobierno central y los diferentes planes de desarrollo aprobados por los entes territoriales, constituyéndose por lo tanto todo un sistema de planeación.

En este coherente proceso de planeación se desarrollan cuatro variables que lo sustentan:

1. La prospectiva. A través de la introducción de una visión de largo plazo mediante el análisis de tendencias y la construcción de futuros posibles, de tal manera que se reduzca la incertidumbre.
2. La concertación. Con el establecimiento de acuerdos sobre qué, cómo, cuándo y dónde debe desarrollarse la política pública, buscando la legitimidad de los gobiernos tanto nacional como local.
3. La coordinación y coherencia. Para evitar la superposición y duplicidad de acciones, de tal forma que se puedan articular los objetivos contrapuestos que se encuentren dentro de un todo coherente.
4. El seguimiento y evaluación. Que permiten respaldar una gestión pública basada en resultados, medir el impacto de las políticas, costos y beneficios, introduciendo los correctivos a que haya lugar.

De manera inicial, con la conformación del Consejo Nacional de Planeación (artículo 340 de la Constitución) se dio comienzo a dos tareas relacionadas con la planeación participativa: iniciar el seguimiento a la ejecución del plan y apoyar a las entidades territoriales para que conformen sus consejos de planeación y se elaboren, desde la base, los planes con participación de la comunidad. Estos consejos tienen el reto de consolidar un sistema de sociedad civil que planee el desarrollo del país a nivel local, regional y nacional.

Si bien es cierto que dichos consejos tienen muchas limitaciones y son muchas las reformas que se requieren para hacerlos más operativos y verdaderos voceros de la sociedad civil, en este momento ellos son el espacio más claro para hacer realidad la planeación con participación, pues entre sus funciones está precisamente la de garantizar la planeación participativa dentro del respectivo ente territorial.

En esta unidad se explicó que la planeación de las organizaciones privadas está determinada por la naturaleza de sus organizaciones y por su finalidad, lo mismo sucede con el Estado y las organizaciones o entidades que lo conforman. Es claro que la naturaleza del proceso de planeación privado es diferente a la naturaleza del proceso de planeación público, por lo que es importante considerar esa diferencia a la hora de hablar de planeación gubernamental.

En consideración a lo anterior, se revisó cómo el proceso de planeación se incorporó en el desarrollo económico y social de Colombia, cómo fueron sus inicios y cómo se fue posicionando como una exigencia y una necesidad para el crecimiento del país, de tal forma que permitiera reducir la incertidumbre y minimizar los riesgos.

Surgió entonces la principal expresión formal de la planeación: el Plan Nacional de Desarrollo, donde se evidencia el programa de gobierno con el que el presidente de turno se inscribió como candidato. Allí se describen las metas, objetivos, estrategias y actividades sobresalientes que comprometen al Estado y, en particular, a cada una de las entidades territoriales que lo integran, con efectos para cada periodo de gobierno y los recursos que se destinarán para su cumplimiento.

A partir de allí, se estructura la planeación pública como el ejercicio mediante el cual todo el sector gubernamental, en sus diferentes niveles y entidades, programa sus actividades y el uso de los recursos públicos, con el propósito de alcanzar las metas de desarrollo social del país plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo.

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