Antecedentes

En el desarrollo de toda actividad humana siempre ha estado implícito el concepto de planeación, elemento de vital importancia orientado al cumplimiento de objetivos. Como concepto surgió de manera formal cuando se desarrolló la teoría administrativa, aunque solo estaba ligado a las organizaciones empresariales. Posteriormente se incorporó a los procesos de desarrollo en las economías centralmente planificadas, como uno de los ejes de la dirección de los Estados.

Desde la posguerra se incrementó la injerencia y el uso por parte de los Estados, tanto capitalistas como socialistas, de técnicas y ciencias antes correspondientes a individuos y organizaciones privadas.

En esencia, el giro de la política económica soviética se plasmó en la elaboración por parte del organismo central de planificación (Gosplan) del primer Plan Quinquenal (1928-1932). El Plan establecía las prioridades económicas del Estado, a cuya consecución se sometían las decisiones de empresas e individuos (Doblado, s. f.). [1]

En el ámbito nacional, durante los gobiernos colombianos de la segunda década del siglo XX no se generaron cambios importantes en materia de planeación y estructuración del Estado, pues fue entonces cuando se consolidó una relativa y transitoria paz política al cesar las guerras civiles entabladas entre los dos partidos políticos tradicionales.

Antes de exponer la historia de la planeación en Colombia es importante conocer, en términos generales, qué significa planear:

Planear significa prever y decidir hoy las acciones que pueden conducir a un futuro deseable o posible, con la utilización eficiente y racional de los recursos disponibles. La planificación es un proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar solución a problemas y atender las necesidades, a través de estrategias que de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos.

El papel de la planificación dentro de la gestión pública se define como un proceso dinámico, integral, sistemático y participativo, que articula la planificación, ejecución, seguimiento, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una Administración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática. En tal sentido, la planificación orienta la gestión y, por lo tanto, se constituye en la primera fase de ese proceso (ESAP-DNP, 2008).[2]

En consecuencia, la planeación se entiende como la racional definición de los objetivos con la utilización óptima e intensiva de los recursos, tanto públicos como privados, nacionales o extranjeros, para alcanzar mejores niveles de bienestar. En este contexto, la planeación ha sido el mecanismo predominante en las últimas décadas.

Así, los países latinoamericanos emprendieron, a mitad del siglo pasado, los diagnósticos de sus economías, con el fin de precisar sus prioridades e iniciar sus planes de desarrollo. Pero la concepción de dichos planes y su operacionalización requería otro ingrediente importante y necesario: la calidad humana y técnica de la burocracia, así como la organización óptima del aparato administrativo. De esta manera, a la planeación subsiguieron reformas administrativas como elemento de tecnificación y de modernización del aparato gubernamental.

Si bien es cierto que en Colombia se han realizado diversos ejercicios de planeación a lo largo de la historia, se puede afirmar que a partir de los años cincuenta del siglo pasado se vio un gran adelanto en materia de estudios sobre la realidad socioeconómica del país, entre los cuales encontramos los informes de las misiones Currie y Lebret.

Los dos estudios identificaron y describieron la problemática económica y social del país, pero además evidenciaron la necesidad de contar con una administración pública eficaz y eficiente, y si bien la Misión Currie presentó algunas recomendaciones sobre la necesidad de redistribuir las funciones del Gobierno, la creación de una oficina central de planeación, la revisión de las relaciones entre las administraciones territoriales y la atención especial de los asuntos relativos al personal al servició del Estado; la Misión Lebret fue mucho más allá, pues recalcó la necesidad de contar con una oficina central de planeación, criticó la falta de capacidad gubernamental, complejidad e inestabilidad de la administración y reconoció enfáticamente que la reforma administrativa debería considerarse como una condición imperativa para el fomento y el desarrollo del país.

En consecuencia, se crearon el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación, el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, el Departamento Administrativo del Servicio Civil, la Secretaría de Organización e Inspección de la Administración Pública y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).

Todos estos mecanismos pretendieron contribuir a modernizar el Estado y a iniciar una nueva concepción del papel que habrían de jugar los gobiernos en la segunda mitad del siglo pasado. Se dio inicio así a la era de la planeación, con un Estado intervencionista promotor del desarrollo económico y social, y en la base de todo ello se encontraba una gestión pública comprometida a jugar un papel de primordial importancia.

Colombia ha tenido por tradición una economía de libre mercado, con un grado variable de intervención estatal (que dependía del partido político que se encontrara en el poder), pero en la que dicha intervención no se utilizó para reemplazar las orientaciones básicas del mercado. Por lo tanto, el concepto de planeación utilizado en el país es sustancialmente diferente al mecanismo de intervención de las economías centralmente planificadas. Aquí, la naturaleza de esta planeación se orienta a corregir las imperfecciones que puedan surgir en el mercado y en los sectores productivos de la economía, actuando como intermediaria entre ese mercado y el Estado para fomentar el desarrollo, pero regulando la acción estatal en lo que se refiere al tamaño del presupuesto público, las inversiones, la política macroeconómica y su participación en áreas seleccionadas.

La importancia del primer Plan Decenal de Desarrollo que se implementó en Colombia, radica en que definió aspectos de fondo en el tema del desarrollo económico y de la seguridad, temas sobre los cuales existía acuerdo entre los actores de la vida nacional en un momento en que el país había logrado superar una dictadura militar. Dicho plan fue acogido de manera plena por el primer gobierno del Frente Nacional.

El vuelco que dio Colombia en materia de planeación en 1966 pretendió darle una participación efectiva de la planeación a los siguientes procesos:

Todo lo anterior forjó una mentalidad de horizontes de largo plazo con sensibilidad de planificación y ordenamiento, pero lo más importante fue que permitió el surgimiento de una cultura de la planeación orientada por un grupo selecto de profesionales con ese pensamiento, quienes posteriormente asumieron un papel activo en el manejo de la vida económica nacional.