En esta unidad se abordará la teoría y la normatividad del presupuesto público, pero no solo se hará desde la perspectiva de los gestores públicos, sino que también se hará desde la óptica de los ciudadanos colombianos, pues son quienes tienen el deber ejercer control y participar en la toma de decisiones como veedores, con la finalidad de detectar posibles malos manejos de los recursos públicos.

El estudio de esta unidad pondrá al estudiante en contacto con las directrices de política fiscal que hacen posible que las finanzas públicas se constituyan en una de las herramientas básicas para el logro de las funciones económicas asignadas a la nación, como la asignación y redistribución eficiente de los recursos o la estabilización del entorno macroeconómico del país.

Objetivo general

Adquirir los conocimientos básicos y necesarios para la gestión y administración de los recursos en las diferentes entidades del sector público, mostrando la importancia de la elaboración del presupuesto público como herramienta del Estado para cuidar y distribuir equitativamente sus recursos.

Objetivos específicos

• Conocer los aspectos legales, teóricos y prácticos del presupuesto establecidos para la elaboración de los presupuestos del sector público.

• Brindar conocimiento sobre el presupuesto público y sus procesos, desde su formulación y discusión, hasta su aprobación.

• Comprender las características y contenidos principales del presupuesto público.

• Conocer los factores que componen el presupuesto nacional, los conceptos del sistema presupuestal, el plan financiero, el plan operativo anual de inversiones y el presupuesto anual de la nación, y describir cómo se compone el presupuesto general de la nación.

En Colombia, el marco normativo para el manejo del presupuesto está determinado y definido por normas constitucionales y orgánicas. Sobre esta categoría especial de leyes, el artículo 151 de la Constitución Política de Colombia establece que a estas se sujeta el ejercicio de la actividad legislativa.

Los artículos 332 a 373 del título XII de la Constitución Política de Colombia establecen el régimen económico y de hacienda pública, y le otorgan la dirección general de la economía al Estado. Específicamente, el capítulo 3 de dicho título trata lo referente al presupuesto, mientras que el capitulo 4 dispone lo concerniente a la distribución de recursos y a las competencias.

En desarrollo de dichos preceptos constitucionales se expidieron las normas orgánicas del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 152 de 1994) y del Estatuto Orgánico de Presupuesto del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Estas disposiciones establecen los requisitos para preparar, presentar, aprobar, modificar y realizar el seguimiento evaluación y ejecución del presupuesto y del Plan Nacional de Desarrollo.

Posteriormente, se expidieron otras normas que tienen el carácter de orgánicas, como la Ley 617 de 2000, por medio de la cual se hace la racionalización del gasto y el ajuste fiscal; la Ley 715 de 2001, por medio de la cual se hace la distribución de recursos y asignación de competencias, y la Ley 819 de 2003, por medio de la cual se define la responsabilidad y transparencia fiscal.

Con fundamento en esas normas se expide el presupuesto anual; a través de una ley, en el caso de la nación; una ordenanza, en el caso de los departamentos, y un acuerdo, en el caso de los municipios.

Existen muchas normas que, directa o indirectamente, influyen sobre el presupuesto público territorial, pero su eje lo determinan el Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico de Presupuesto), la Ley 819 de 2003 sobre responsabilidad fiscal, la Ley 617 de 2000 sobre racionalización del gasto y la Ley 715 de 2001 sobre la distribución de recursos y asignación de competencias.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto determina de manera clara que «todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal» (Decreto 111, 1996, art. 1). De igual manera, señala que:

Esta ley orgánica del presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que esta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social (Decreto 111, 1996, art. 2).

Toda la acción de la administración pública en materia presupuestal se encuentra cobijada y regulada por el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Tal cobertura contempla dos niveles.

El artículo 352 de la Constitución convierte al Estatuto Orgánico del Presupuesto en el instrumento central del sistema presupuestal colombiano, al disponer que se someterán a él todos los presupuestos: el nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regulará las diferentes fases del proceso presupuestal: programación, aprobación, modificación y ejecución.

El presupuesto es el instrumento de manejo financiero más importante de la política fiscal, pues en él se programa y registra el gasto público y su forma de financiación, y se establecen las reglas para su ejecución. Por lo anterior, el Estatuto Orgánico del Presupuesto busca que exista coherencia entre el presupuesto y las metas y objetivos definidos a través de la política económica y, más concretamente, las políticas monetaria y cambiaria, y las metas de crecimiento e inflación.

El estatuto introduce el concepto de Sistema Presupuestal, el cual está constituido por el plan financiero, el plan operativo anual de inversiones y el presupuesto anual, y tiene como elemento complementario y necesario para su operación al Plan Nacional de Desarrollo.

Algunos de los objetivos del sistema presupuestal, son:

• Buscar el equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos, que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo.
• Lograr la asignación de los recursos de acuerdo con la disponibilidad de ingresos y las prioridades del gasto.
• Lograr la utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia.

En consecuencia, el sistema presupuestal busca vincular a todos los actores involucrados y a todos instrumentos que se utilizan en la preparación, ejecución y seguimiento del presupuesto, garantizando así la aplicación del principio de planeación. Por esta razón, en el presupuesto deben incorporarse los objetivos, metas, programas, subprogramas y proyectos de inversión y gasto público previstos en el Plan Nacional de Desarrollo, y que los mismos sean coherentes con el plan financiero y el plan anual de inversiones, los cuales son el resultado del proceso de planeación ya visto.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto establece una serie de principios que orientan el sistema presupuestal y sirven de marco para la formulación, elaboración, aprobación y ejecución de los elementos que lo conforman.

En tal sentido, la Sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994 de la Corte Constitucional se refiere sobre la importancia de estos principios, de la siguiente manera:

Los principios consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto.

De igual forma, el Estatuto Orgánico del Presupuesto creó un nuevo organismo encargado de coordinar el sistema presupuestal y de hacer un seguimiento permanente de la política fiscal. Se trata del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El sistema presupuestal se encuentra constituido por el plan financiero, el plan operativo de inversiones y el presupuesto anual de la nación. Este último, entendido como el estimativo de los ingresos y la autorización máxima del gasto para la vigencia fiscal, y frente al cual se verá su estructura considerando que se trata del presupuesto general de la nación.

Para una mayor comprensión es importante tener presente que el presupuesto general de la nación se conforma por:

1. Presupuesto de rentas y recursos de capital: compuesto por una serie de recursos o ingresos que recibe el Estado de acuerdo con lo establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
2. Presupuesto de gastos: contiene los gastos que el Estado considera que va tener dentro del año respectivo. Frente al gasto público, el presupuesto cumple el papel de una ley de apropiaciones, de tal forma que ningún gasto puede realizarse si la partida correspondiente no se encuentra expresamente autorizada.
3. Disposiciones generales: son las normas que aseguran la correcta ejecución del presupuesto general de la nación y rigen únicamente durante el año fiscal para el que se expidan. De acuerdo con el artículo 50 del estatuto, la preparación de tales disposiciones generales del presupuesto la hará el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Dirección General de Presupuesto Nacional.

Es importante tener en cuenta que el gasto público tiene un papel fundamental en la actividad económica del Estado, no solo por el manejo eficaz y transparente de los recursos que se invertirán en él, sino por la correcta asignación de los recursos públicos para atender precisamente el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

En consecuencia, tanto el marco constitucional como el Estatuto Orgánico del Presupuesto buscan que las políticas públicas, los programas y proyectos de inversión definidos en el presupuesto general de la nación se orienten principalmente a la inversión social o al gasto público social, cobijando los grupos de población más vulnerables a partir del criterio de la atención de necesidades básicas insatisfechas.

Es a través de la asignación de recursos en el presupuesto público, como el Estado busca dar cumplimiento a los programas de gobierno y a los planes de desarrollo, que buscan satisfacer las necesidades de la población que ha constituido dicho Estado. Es así que los recursos asignados en el presupuesto provienen de la población que, a través del pago de impuestos, financia al Estado para que pueda satisfacer las necesidades de manera colectiva.

Es por esta razón que el manejo de los recursos públicos debe hacerse de manera eficiente, eficaz y transparente; es decir, que la prestación de los servicios del Estado debe llegar efectivamente a la población, en especial a aquella con menos recursos económicos.

No es eficiente aquel proceso presupuestal cuyo resultado final arroja saldos de tesorería, presupuestales y fiscales superavitarios, existiendo a la vez sectores de la población con necesidades básicas insatisfechas.

Es por esta razón que el ciclo presupuestal que establece el Estatuto Orgánico del Presupuesto se encuentra regulado. Este ciclo se conforma por las etapas de programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto. Cada una de ellas afecta el presupuesto y permite identificar su importancia, teniendo en cuenta los usos y la asignación de los recursos públicos.

En esta unidad se abordó el presupuesto público, que es el principal instrumento de la actividad financiera del Gobierno y a través del cual se hace realidad todo lo que ha sido concebido y aprobado en el Plan Nacional de Desarrollo. El presupuesto público es la herramienta que permite el cumplimiento de los planes y programas que reflejan la actividad de la administración pública.

Se partió del marco legal que fundamenta la actividad presupuestal, por cuanto la claridad en las normas que regulan el proceso facilita la participación de los diferentes actores en la elaboración, aprobación, seguimiento y control de la gestión financiera para garantizar mayor transparencia en el manejo de los asuntos públicos. A partir de esto se desarrollaron, algunos de los contenidos básicos del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que regula todo el sistema presupuestal.

Con base en lo anterior, se abordó lo concerniente a los principios presupuestales y a la programación, elaboración, aprobación, ejecución y control del presupuesto, fundamentos procedimentales y conceptuales importantes para el manejo adecuado del sistema presupuestal colombiano.

Material de apoyo