Etapas del ciclo del presupuesto público
Programación
El ciclo presupuestal inicia con la programación. Mediante ella se materializan en el corto plazo las decisiones de largo plazo que se encuentran contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Este proceso debe realizarse anualmente, con la finalidad de definir en detalle cada uno de los componentes de las actividades que realizará el Gobierno de manera concreta. Los programas son elaborados por las unidades administrativas de cada sector y se realizan conforme a las directivas centrales y de acuerdo con el nivel de prioridad previamente fijado.
De acuerdo con el artículo 47 del Decreto 111 de 1996:
Corresponde al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto. El gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de presupuesto.
Por su parte, el artículo 49 dispone que:
Con base en la meta de inversión para el sector público establecida en el plan financiero, el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborarán el plan operativo anual de inversiones. Este plan, una vez aprobado por el Conpes, será remitido a la dirección general del presupuesto nacional para su inclusión en el proyecto de presupuesto general de la Nación. Los ajustes al proyecto se harán en conjunto entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación.
El anteproyecto del presupuesto contiene el estimativo de los ingresos y gastos, así como las disposiciones generales para la siguiente vigencia fiscal, y debe ser enviado por parte de la Oficina de Planeación a la Dirección General de Presupuesto antes del 15 de marzo. Tras ser revisado se envía copia a las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes, en la primera semana de abril.
El proyecto de presupuesto general de la nación lo prepara el Gobierno nacional y debe ir precedido del plan financiero y del plan operativo anual de inversiones. En este proceso intervienen las entidades ejecutoras y todos los niveles del Gobierno mediante la elaboración de los respectivos anteproyectos, así como el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Antes del 30 de junio, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en representación del Gobierno Nacional, debe presentar para aprobación del Conpes, el plan operativo anual de inversiones, previo concepto del Confis.
Discusión y aprobación
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en representación del Gobierno nacional, debe presentar el proyecto del presupuesto general de la nación y el informe económico ante el Congreso de la República durante sus primeros diez días de sesiones ordinarias.
Lo anterior, debido a que es el Congreso la corporación encargada de discutir y aprobar el presupuesto, pues resulta conveniente que sean los representantes populares quienes revisen los programas gubernamentales e introduzcan los aportes que consideren pertinentes. Al respecto, el artículo 52 del Decreto 111 de 1996, señala:
El Gobierno Nacional someterá el proyecto de presupuesto general de la Nación a consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante los primeros diez días de cada legislatura el cual contendrá el proyecto de rentas, gastos y el resultado fiscal (Decreto 111, 1996, art. 52).
Antes del 15 de agosto y de manera previa al análisis del Banco de la República, el Congreso de la República deberá decidir si el proyecto se ajusta o no a las directrices del Estatuto Orgánico del Presupuesto. En caso negativo, deberá ser devuelto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Antes del 15 de septiembre las respectivas comisiones de Senado y Cámara de Representantes deben debatir y decidir acerca del monto definitivo del presupuesto de gastos. Entre el 25 y el 30 de septiembre se debe debatir y aprobar el proyecto del presupuesto general de la nación por parte de las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes.
Entre el primero y el 20 de octubre se inicia la discusión y aprobación del proyecto por parte de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes. Si antes de la media noche del 20 de octubre el Congreso no ha aprobado el presupuesto general de la nación, regirá el presentado por el Gobierno, incluyendo las modificaciones aprobadas en los debates de las comisiones de Senado y Cámara de Representantes. A esta figura se le denomina dictadura fiscal.
Liquidación
Este proceso corresponde a la desagregación o distribución detallada de las partidas globales del presupuesto, que han sido aprobadas en el Congreso, entre los diferentes destinos específicos.
En el orden nacional, el Gobierno expide un decreto de liquidación del presupuesto, por medio del cual efectúa los ajustes de forma en los aspectos aritméticos y de redacción respetando el sentido de lo aprobado por el Congreso. El mismo decreto de liquidación puede contener la desagregación de las partidas globales en rubros más detallados.
La facultad de liquidación del presupuesto también es propia de los gobernadores y alcaldes, una vez han sido aprobados sus respectivos presupuestos por parte de las asambleas y concejos, respectivamente.
Ejecución
Tras la aprobación del presupuesto por parte del Congreso, el poder ejecutivo debe sancionarlo, promulgarlo y publicarlo como ley de la República. A partir de la publicación, inicia oficialmente el período de ejecución del presupuesto general de la nación. Tal ejecución envuelve una serie de decisiones, así como de operaciones financieras con la finalidad de hacer posible la realización de los programas y actividades en él contempladas, operaciones que son efectuadas por los funcionarios y las entidades estatales.
De acuerdo con el artículo 73 del Decreto 111 de 1996:
La ejecución de los gastos del presupuesto general de la Nación se hará a través del programa anual mensualizado de caja, PAC. Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos.
La ejecución del presupuesto general de la nación comienza el primero de enero de un año específico y termina el 31 de diciembre de ese mismo año, de acuerdo con el principio presupuestal de anualidad. Su procedimiento se encuentra regulado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. A grandes rasgos, la ejecución presupuestal conlleva cuatro etapas.
- Expedición del certificado de disponibilidad presupuestal.
- Elaboración del registro presupuestal correspondiente.
- Constitución de las reservas presupuestales y de las cuentas por pagar.
- Programa anual mensualizado de caja (PAC).
Para un mayor control en el ejercicio presupuestal, el artículo 71 del estatuto señala:
Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados (Decreto 111, 1996, artículo 71).
Es importante destacar que las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la nación se entienden como ejecutadas cuando se haya desarrollado el objeto de las mismas, cumpliendo el fin para el cual fueron programas en la respectiva vigencia fiscal.
La ejecución del presupuesto es responsabilidad de cada entidad, de la máxima autoridad ejecutiva y de todos los servidores públicos involucrados en el ámbito de sus competencias.
Control
El artículo 354 de la Constitución Política dispone que habrá un contador general encargado de la contabilidad general de la nación, quien la consolidará con la de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios. De igual manera, le corresponde al contador general, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país conforme a la ley.
Con base en la contabilidad del presupuesto se efectúa el control o auditoria presupuestaria, que corresponde al examen y revisión detallada de las actividades para verificar la eficiencia, honestidad y legalidad con que fueron empleados los recursos públicos.
El control fiscal de la ejecución del presupuesto es competencia de la Contraloría General de la República y se lleva a cabo a través de un control posterior, tal como lo consagró la Constitución Política al establecer el control posterior de manera selectiva (Const., 1991), a la vez que se elimina el control previo. La Contraloría General de la República ejerce la fiscalización a nivel nacional, mientras que las contralorías territoriales lo hacen en los departamentos y municipios.
El artículo 90 del Decreto 111 de 1996 señala que el Congreso de la República ejercerá el control político sobre el presupuesto mediante los siguientes instrumentos:
- Citación de los ministros del despacho a las sesiones plenarias o a las comisiones constitucionales.
- Citación de los jefes de departamento administrativo a las comisiones constitucionales.
- Examen de los informes que el presidente de la República, los ministros del despacho y los jefes de departamento administrativo presenten a consideración de las cámaras.
- Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el cierre definitivo de la cuenta general del presupuesto y del tesoro, que presenta el contralor general de la República.
De igual manera, el artículo 112 del estatuto establece que en materia de manejo presupuestal, además de la responsabilidad penal a que haya lugar, serán fiscalmente responsables:
- Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga, a nombre de los órganos oficiales, obligaciones no autorizadas en la ley o que expidan giros para pagos de las mismas.
- Los funcionarios de los órganos que contabilicen obligaciones contraídas contra expresa prohibición o emitan giros para el pago de las mismas.
- El ordenador de gastos que solicite la constitución de reservas para el pago de obligaciones contraídas contra expresa prohibición legal.
- El pagador y el auditor fiscal que efectúen y autoricen pagos, cuando con ellos se violen los preceptos consagrados en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en las demás normas que regulan la materia.
El parágrafo de este artículo señala: «los ordenadores, pagadores, auditores y demás funcionarios responsables que estando disponibles los fondos y legalizados los compromisos demoren sin justa causa cancelación o pago, incurrirán en causal de mala conducta» (Decreto 111, 1996, art. 112).
Por su parte, el artículo 113 señala: «Los ordenadores y pagadores serán solidariamente responsables de los pagos que efectúen sin el lleno de los requisitos legales. La Contraloría General de la República velará por el estricto cumplimiento de esta disposición» (Decreto 111, 1996, art. 113).
Finalmente, el artículo 92 y siguientes facultan al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para realizar la programación y ejecución presupuestal, estar a cargo del seguimiento financiero del presupuesto general de la nación en todos los niveles, ser el centro de información presupuestal y hacer las visitas que considere pertinentes para determinar y verificar los mecanismos de programación y ejecución presupuestal que emplee cada órgano.
De igual manera, facultan al Departamento Nacional de Planeación para evaluar la gestión y realizar el seguimiento de los proyectos de inversión pública en todos los órganos que componen la administración pública.