Potencias y regionalismos Latinoamericanos

Potencia líder regional

Brasil es una de ellas. Se puede notar cómo este país se ha esforzado, sobre todo en la última década, por mejorar sus intercambios comerciales con otras potencias; siendo China el destino de muchos esfuerzos, lo que ha llevado a que el gigante asiático sea su principal socio comercial en la actualidad. Sin duda, este comportamiento que en otros casos como el ruso o el sudafricano resulta notorio, permite plantear que la multipolaridad creciente del sistema internacional tiene mucho que ver con el incremento de la capacidad de agencia de estos tipos de actores en el orden global. En este sentido, como plantean Pastrana y Vera (2012), si se tienen presentes algunos indicadores económicos, el multilateralismo en la economía global sería una constante, debido a la importancia de las economías emergentes, varias de las cuales son consideradas potencias líderes regionales, en el jalonamiento de la economía mundial.

Ya existe una multipolaridad de facto, que se evidencia con claridad en el desplazamiento del poder económico, concentrado en el pasado en los Estados del G-7, hacia las llamadas potencias emergentes. En la actualidad, los países del G-7 participan en el 53 % del producto mundial bruto, cifra que aunque todavía siga siendo significativa en la producción y distribución de la riqueza mundial, ha caído en un 19 % con respecto al año 2000. Para ese entonces, según cifras del FMI, su participación en el producto mundial bruto era del 72 %. El crecimiento y fortalecimiento económico —por fuera del centro tradicional— se da sobre todo en las potencias regionales emergentes pertenecientes a los grupos antes mencionados. De esta forma, se intentan identificar, mediante indicadores de crecimiento económico, los nuevos polos de poder del futuro orden mundial. El aumento del intercambio comercial sur-sur se refleja en hechos contundentes, como el que China se haya convertido en el mayor socio comercial de Brasil desde 2009, desplazando de ese lugar a su socio tradicional: los Estados Unidos. (Pastrana y Vera, 2012. P 136)

Para el análisis de los procesos de regionalismo en Suramérica, el papel que la potencia líder regional desarrolle, resulta fundamental para que puedan ser comprendidos desde una perspectiva integral.

Potencia secundaria regional

Las potencias secundarias son un tipo de actores cuya acción en la región resulta importante para la forma como se configuran los procesos de regionalización. Esta categoría ha venido ganando relevancia dentro de los análisis de las Relaciones Internacionales y la Ciencia Política, debido a que muchos Estados han incrementado su nivel de influencia regional, aunque esto no significa que estén en posición de objetar el liderazgo de la potencia regional. Para Pastrana y Vera (2012) las potencias secundarias son:

Estados que, en el contexto de una región determinada, poseen ciertos recursos de poder importantes, gracias a los cuales estarían en capacidad de retar o por lo menos frenar de forma gradual los objetivos de la potencia líder regional y competir de manera directa con otras potencias de capacidades semejantes (Flemes, 2010, p. 103). Las potencias secundarias constituyen una categoría especial de los posibles seguidores del líder regional, en este caso Brasil. Este, para velar por sus intereses en la región —o en parte del contexto global— depende de la cooperación o por lo menos, de la tolerancia o consentimiento de los primeros. (Pastrana y Vera, 2012a, p. 189).

Las potencias secundarias regionales, como es el caso de Suramérica, tienen un nivel inferior de capacidades y recursos con respecto a la potencia líder regional; aunque esto no se traduce necesariamente en una subordinación de su acción exterior a las directrices del líder regional. En casos como el del espacio suramericano, las potencias secundarias no replican la actitud de las potencias medianas tradicionales, que sería el actuar bajo principios de seguidismo, como sí actúan la mayoría de las potencias medianas tradicionales en el globo, frente a los intereses de la Superpotencia. Por otro lado, en condiciones normales, las potencias secundarias toman decisiones de política exterior considerando los despliegues de la potencia regional. A este respecto, Flemes (2012) plantea que:

Las potencias secundarias pueden definirse como los Estados que ocupan la segunda posición más poderosa dentro de una jerarquía regional. La posición secundaria está determinada por sus relativas capacidades en términos materiales y/o de ideas (Cooper et al. 1991; Flemes/ Wojczewski 2011). Por eso, las potencias secundarias tienen una posición sistémica de dos caras: formulan sus estrategias de política exterior partiendo de la condición de inferioridad fáctica, percibida y/o anticipada en relación a la potencia principal, así como de superioridad respecto a los otros Estados de la región. (Flemes, 2012, p.21).

De acá se desprende otro elemento de análisis para comprender la categoría de potencia secundaria regional y es que esta se encuentra en una posición superior frente a otros Estados de su región. Esta condición le permite estar en un lugar dentro del sistema regional que le permite influir en las decisiones de países con un posicionamiento más débil. Además de lo anterior, es importante tener en cuenta que las potencias secundarias tienden a utilizar estrategias de soft balancing con el fin de limitar la capacidad de influencia de la potencia regional, tanto es sus asuntos internos como externos, sobre todo, porque no cuentan con las capacidades suficientes para impugnar el poder de esta. En este sentido, más que buscar una reconfiguración del orden regional, las potencias secundarias buscan incrementar sus niveles de agencia en los entramados de gobernanza regional, con el fin de ganar posicionamiento en ciertos temas. Incluso, algunas veces pueden llegar a constituirse en líderes temáticos o situacionales, debido a ciertos atributos que como Estado contengan; por ejemplo, una potencia secundaria puede tener ciertas capacidades en un área como el manejo de riesgos ambientales, por lo que, sin objetar el liderazgo de la potencia líder, si buscará situarse por encima de otras potencias secundarias regionales y lograr un mayor nivel de entendimiento y trabajo compartido con la potencia regional. Así las cosas y siguiendo con Flemes (2012):

(…) una opción estratégica para las relaciones de las potencias secundarias con la potencia regional en regiones con bajos niveles de conflicto, en la que la rivalidad es reemplazada por patrones competitivos. El propósito del soft balancing es equilibrar o mejorar la distribución asimétrica de poder existente, así como frustrar la realización de objetivos de política exterior del actor más poderoso de la región incrementando los costos de sus acciones (Pape 2005, Paul 2005). Mientras que la búsqueda consecuente y revisionista de un nuevo equilibrio de poder en el sentido de hard balancing involucra una reconfiguración del orden regional, como por ejemplo el fin del predominio de la potencia principal, el soft balancing apunta a obstaculizar y restringir el proceso de emergencia de tal forma que la potencia principal tenga en cuenta los reclamos y demandas de la potencia secundaria. Así, finalizar el predominio de una potencia ascendente no constituye el leitmotiv de la impugnación a través del soft balancing. (Flemes, 2012, p. 20)

Por último, en cuanto a las potencias secundarias regionales, se puede decir que estas intentan utilizar las plataformas de gobernanza regional como espacios en los que promueven sus intereses, entendiendo que esfuerzos cooperativos pueden rendir mayores resultados que los que se lograrían de manera individual. Por ello, al observar el caso latinoamericano, y en particular el suramericano, es visible como las potencias secundarias de la región –Chile, Perú, Venezuela, Colombia y Argentina, principalmente-, buscan lograr el apoyo de estos espacios multilaterales en momentos que ven amenazados sus intereses. Ejemplo de ello fue lo sucedido frente a la posible puesta en marcha de bases militares estadounidenses dentro de territorio colombiano. En este caso, dentro de UNASUR, los países que se oponían a ello, utilizaron uno de sus foros para expresar sus inconformidades e impugnar la decisión del gobierno colombiano de aquel entonces.

Regionalismo abierto en América Latina

Se caracteriza por centrar los esfuerzos de interacción multilateral en temas económicos, privilegiando dentro de estos los relativos a los intercambios comerciales y de inversiones. Por ello, las medidas típicas del regionalismo abierto son las de construir relaciones de libre comercio entre los países que hacen parte de estas estructuras de regionalismo, lograr mejores niveles de intercambio comercial regional. Dentro del regionalismo abierto, se entiende como condición de una mayor internacionalización de las economías y esta aparece como una condición de los procesos de ampliación del capitalismo, que se dio después de la Segunda Guerra Mundial y se profundizó en los años ochenta. Para la CEPAL, el regionalismo abierto se define como:

El proceso creciente de interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de creciente apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente. Con todo, de no producirse ese escenario óptimo, el regionalismo abierto de todas maneras cumpliría una función importante, en este caso un mecanismo de defensa de los efectos de eventuales presiones proteccionistas en mercados extra regionales. (CEPAL, 1994).

Uno de los principales promotores de los procesos de regionalismo abierto fue la CEPAL, a tal punto que en 1994 formuló lo que serían estrategias para que los procesos de internacionalización económica de los Estados latinoamericanos tuvieran mayores niveles de eficiencia. Claro está, dentro de la propuesta de la CEPAL se integraban estrategias orientadas a mejorar las condiciones macroeconómicas de los Estados, de tal manera que no resultaran perjudicados una vez abiertas las barreras comerciales, condición del regionalismo abierto. Es decir, se buscaba la aplicación de una serie de medidas que le permitieran a los Estados de la región contar con ciertas condiciones de competitividad asociada, principalmente, al control de la inflación y a la transformación productiva. A propósito de esto, Sanahuja (2007) nos ofrece una clara radiografía:

Una formulación detallada de una estrategia de “regionalismo abierto” orientada a la mejora de la inserción internacional y desarrollo de la región fue planteada por CEPAL en 1994, en el marco de la propuesta más amplia de “transformación productiva con equidad”. Se trataría de conformar mercados regionales relativamente abiertos —aunque manteniendo un margen preferencial para los socios—, basados en una liberalización amplia en términos de sectores y de países, en la estabilidad macroeconómica, y con políticas activas y marcos reguladores que promovieran una “competitividad auténtica”, basada en la transformación productiva y la incorporación del progreso técnico, y no en una “falsa competitividad” derivada de los bajos costes laborales, la externalización de costes ambientales, o las bajas cargas fiscales. (Sanahuja, 2007, p. 78)

Además de lo anterior, y siguiendo con el análisis de Sanahuja (2007, p. 79), la búsqueda de una mayor internacionalización de las economías de la región requería de medidas como la eliminación de protecciones arancelarias y no arancelarias, sobre todo entre los mismos estados de Latinoamérica, por otro lado era necesario que los Estados se pusieran de acuerdo en la configuración de normas arancelarias comunes, de tal manera que no se favorecieran de manera segmentada algunos sectores regionales, es decir, se buscaba que con estas medidas todos los Estados avanzaran a una estandarización de sus políticas de intercambios comerciales y de inversiones en el espacio latinoamericano.

Una tercera condición para alcanzar la tan anhelada internacionalización competitiva era la de tener planes y programas enfocados a mejorar la eficiencia productiva de los diferentes sectores de las economías regionales; en cuarto lugar estaba la construcción de una lógica común entre los Estados frente a las negociaciones extra-regionales, de tal manera que alguno de los Estados no terminara por actuar como un vector de escape frente a los procesos regionales y de esta manera, también, se buscaba evitar que los Estados más débiles acordaran pactos que desestabilizaran la región y sus mismas economías nacionales. En quinto lugar estaba la responsabilidad de los Estados con su situación fiscal, de tal manera que esta no fuera crítica y terminara por aislar a un Estado de los procesos regionales, debido a sus urgencias fiscales internas. Por último, se entendía que para lograr una verdadera integración económica era necesario contar con mayores niveles de interdependencia productiva. En este sentido, la puesta en marcha de procesos de integración infraestructural que permitiera la reducción de costos de transporte y comercialización entre los Estados resultaba fundamental. Quizá este fue uno de los puntos de mayor debilidad histórica de la región, por lo que varios de los intentos de integración económica resultaron en fracasos.

Para finalizar, vale la pena tener presente que a la hora de pensar en los países que más le apostaron a este tipo de procesos de regionalización, fueron los de tradición liberal, y si se quiere neoliberal, en la región. Por ejemplo, Chile, México y Colombia, por nombrar casos relevantes, que desde los inicios de los años 90 del siglo pasado han sido países fuertemente neoliberales (frente a este punto se pueden recordar algunos de los elementos de análisis planteados en la unidad dedicada a la política económica en la región) han sido de sus principales adeptos, muestra de ello sería el fuerte impulso reciente a espacios multilaterales como el de la Alianza Pacífico.

Nuevo regionalismo en América Latina

Al dar cuenta del nuevo regionalismo se hace necesario utilizar otros elementos de análisis que van más allá del regionalismo abierto. Por un lado, este tipo de regionalismo no sólo es notorio en América Latina, sino que se puede observar, desde la década de los 90 en varias zonas geográficas del globo. Por otro lado, aunque incorpora elementos económicos, no se agota en estos temas y trasciende a componentes políticos y sociales, por lo que sus estructuras de gobernanza regional tienden a constituirse como instituciones más densas y sólidas que las emergidas a propósito del regionalismo abierto. Como plantea Preusse (2009), el regionalismo abierto puede ser entendido en el marco de una amplia serie de transformaciones del orden económico global; las cuales lo influyen, pero resultan moldeadas por las estructuras de gobernanza regional que se constituyen:

El término "nuevo regionalismo" es ambiguo, porque engloba el fenómeno cuantitativo de la fundación de nuevas regiones de libre comercio así como aspectos cualitativos. Es decir, la filosofía del Nuevo Regionalismo es diferente a la del Viejo Regionalismo. El fenómeno cuantitativo se puede observar en la proliferación del regionalismo mundial que empezó con la fundación del Mercosur (1991) y la transformación de la CAN (1989/97) en América Latina y la implementación del NAFTA (1994) en América del Norte. Este último acuerdo, en particular, ha modificado la estructura del sistema económico internacional sustancialmente. En realidad, antes de aquel procedimiento, el sistema internacional había sido un sistema multilateral con la notable excepción de la Unión Europea (Antes Comunidad Europea y Comunidad Económica Europea) más unos acuerdos de mejor importancia. Hoy en día, se observa una red densa de proyectos regionales y bilaterales que está complementando el sistema multilateral (en los ojos de sus protagonistas) o destruyendo dicho sistema (según sus críticos).

Bhagwati y Panagariya (1999) por ejemplo hablan del "Spaghetti bowl regionalismo", para caracterizar al sistema caótico actual de acuerdos regionales y bilaterales. (Preusse, 2009, p. 158). Así las cosas, uno de los elementos que se deriva del Nuevo Regionalismo es que nuevos actores comienzan a tener mayor de influencia dentro del sistema internacional, siendo sus entornos regionales plataformas que les sirven de espacio de fortalecimiento. De alguna manera, esta sería una de las condiciones de posibilidad para que hoy asistamos a un escenario global en el que las potencias emergentes (Brasil, India, China y Rusia) se consolidan como jalonadores dinámicos del crecimiento económico mundial, incluso, en algunos casos, llegando a relevar a potencias tradicionales, como algunas de los principales Estados de Europa.

Sumado a lo anterior, dentro del nuevo regionalismo una cosa es clara y es que la región debe ser una prioridad para los diferentes Estados que interactúan en ella, por ello, las agendas del nuevo regionalismo resultan diversas y sobrepasan los límites tradicionales del regionalismo abierto.

Dentro del nuevo regionalismo se entiende que temas políticos, culturales y ambientales, sin descuidar lo económico, aparecen como condición de una integración real en la región, ya que lo comercial sólo apunta a los intercambios y estos no permiten la construcción de lazos sólidos entre los Estados. Así las cosas, dentro del nuevo regionalismo se pueden encontrar múltiples expresiones mutilárteles que de alguna manera, tratan de superar el intergubernamentalismo característico del regionalismo abierto, sin que esto signifique que los Estados pierdan centralidad.