Incidencia de la política fiscal en Colombia

Incidencia distributiva

Una primera aproximación básica al problema del efecto de la tributación sobre la distribución del ingreso se encuentra en el trabajo de McLure sobre el sistema tributario colombiano. Como todos los estudios de este género, los resultados son particularmente sensibles a los supuestos que se hagan sobre la incidencia económica de los impuestos indirectos y del impuesto a la renta de las empresas (que asumen la carga económica del tributo), y sobre si los impuestos al café se incluyen o no en el análisis. Con base en los estimativos de McLure, se concluye que si la incidencia final de aquellos impuestos era compartida por las empresas y los consumidores, si la incidencia de los impuestos cafeteros no era tan regresiva, y si además se trabaja con el concepto de ingresos permanentes o de largo plazo y no de ingresos corrientes, el sistema tributario tenía un efecto sustancial y progresivo sobre la distribución en 1970.

Con base en estos supuestos, la carga impositiva global representaría del 5 al 7 % de los ingresos en los grupos más pobres de la población y se incrementaría en forma sostenida hasta llegar al 20 o 25 % para los grupos de mayores ingresos. En cambio, si se supone que el impuesto sobre las empresas fue trasladado en su totalidad al consumidor nacional y que los impuestos cafeteros recayeron sobre los pequeños cultivadores, entonces el sistema era regresivo en las escalas más bajas de la distribución del ingreso. No obstante, la primera de dichas opciones es más razonable. La progresividad del sistema se explicaría entonces por los impuestos a la renta de las personas naturales, y por los impuestos al patrimonio y los bienes de lujo.

Entre los años 1974 y 1975, la administración de López Michelsen diseñó una de las reformas tributarias más ambiciosas en la historia del país. De acuerdo con los estimativos de Perry y Cárdenas, la reforma al impuesto de renta y patrimonio consistió en redistribuir aproximadamente un 2 % del ingreso nacional proveniente del 5 % de la población económicamente activa (PEA) que tenía el ingreso más alto y que acaparaba entre el 20 y el 30 % del ingreso nacional disponible. Estos ingresos se distribuyeron en el resto de la PEA, pero en particular entre aquellos que no eran contribuyentes.

Sin embargo, la incidencia inicial de tales reformas pronto se vio debilitada. En ello influyeron diversas formas de reacción y defensa típicas de los contribuyentes, buscando imponer limites a la presión fiscal tales como la evasión, la elusión y las presiones de grupos bulliciosos que condujeron finalmente a las contrarreformas de 1977 y 1979. Estas reacciones atentaron no solo contra el recaudo del impuesto sino también contra sus objetivos de equidad vertical y horizontal. En efecto, las citadas contrarreformas indujeron un virtual desmonte de ciertos elementos clave de la estructura tributaria, con lo cual se reprodujo un patrón claramente discernible en el pasado, cuando a nombre de la necesidad de reducir las cargas tributarias efectivas para el grueso de los contribuyentes, se plasmaban privilegios especiales para los grupos más vocales. Esto se tradujo en un claro desmejoramiento de la equidad horizontal del sistema, el cual se vio además reforzado por varias de las medidas tomadas durante la administración Betancur. No es gratuito, entonces, que uno de los objetivos que planteara la discutida reforma tributaria de 1986 fuera justamente el de mejorar la equidad horizontal, mediante la eliminación de las múltiples exenciones y descuentos que se habían reproducido en el pasado.

El IVA

Otro debate con implicaciones bastante complejas tiene que ver con la incidencia del impuesto a las ventas. Este debate es tanto más relevante cuanto que dicho impuesto ha probado ser uno de los más dinámicos del sistema actual, al tiempo que ha sido también objeto de controvertidas reformas en los últimos años.

Un primer aspecto de la discusión tiene relación con su incidencia distributiva. El IVA es un impuesto con una apreciable progresividad. Para llegar a tal conclusión, se parte de los supuestos convencionales según los cuales el vendedor traslada la carga del IVA en su totalidad al comprador mientras que la estructura del gasto y de los ingresos nominales no se ven afectadas por el impuesto. Luego, con base en la información sobre la estructura del gasto de las familias colombianas por nivel de ingreso en 1972, se encuentra que solo el 11.6 % del gasto de las familias más pobres se destina a bienes y servicios gravados, mientras que ese porcentaje se eleva al 34.2 % en el caso de las familias con ingresos más altos. Este hecho tiende a reforzar el impacto progresivo de las tarifas diferenciales, de forma tal que como proporción de su ingreso, el estrato más pobre pagaría en IVA alrededor de un 1.3 % de su ingreso, y el más rico alrededor de un 6.9 %, mientras que tal porcentaje es de 3.51 % para los estratos medios.

Sin embargo, otras opiniones hacen notar que la extensión del IVA a los productos que se venden al detal restó bastante progresividad al gravamen. Anteriormente, cuando este recaía sobre las ventas a nivel industrial era más simple su control y administración, pues el numero de responsables ante el fisco era más reducido y había una mayor dispersión de tarifas. Cuando se pasó al nivel del comercio al detal, se amplió el número de contribuyentes y, para simplificar su administración, se unificaron las tarifas previamente existentes del 6 y del 15 %, en una sola del 10 %. Aquellos autores señalan que la mayor parte del recaudo en 1984 provino justamente de los bienes antes gravados al 6 %, cuya tarifa fue elevada, de lo cual se concluye que la reforma en cuestión le restó progresividad al tributo, pues ello afectó básicamente a los estratos medios y bajos.

Con respecto a los impuestos que recaen sobre las importaciones (derechos arancelarios, sobretasas y otros), muchos economistas afirman que las consideraciones distributivas en este caso no son las más relevantes y que se les debe dar, en cambio, mayor importancia a otros aspectos positivos del mismo, como su facilidad de recaudo a bajo costo, alta productividad fiscal y, sobre todo, la posibilidad de proteger la producción de bienes nacionales. Sin embargo, su estructura actual es muy compleja y la multiplicación de exenciones a las importaciones, particularmente de insumos y bienes de capital hechas por empresas públicas, atentan contra este objetivo.

Otros efectos sobre el ahorro, la inversión y la producción

Parte de las críticas al impuesto a la renta y complementarios es que implica un doble gravamen al ahorro y ello, a su vez, se traduce en menores niveles de inversión y, por tanto, de crecimiento económico. Pero ante la dificultad de implementar el impuesto al gasto, muchos países, incluido el nuestro, han hecho en diversas épocas amplio uso de diferentes instrumentos fiscales para estimular el ahorro y la inversión, orientar la asignación de recursos en la economía y favorecer el desarrollo de ciertas regiones.

La mayor parte de los estudios empíricos sobre la materia muestran que los incentivos tributarios generales aplicados en Colombia han tenido muy poca efectividad y eficiencia. En el mejor de los casos, sus beneficios han sido marginales, pero es difícil determinar en qué medida tal efecto depende de otros fenómenos y políticas de carácter macroeconómico. Así, por ejemplo, todos los estudios que se han hecho sobre la efectividad de la Ley 81 de 1960 (que creó diversas exenciones generales en favor de industrias básicas y de las utilidades obtenidas en actividades como la exportación de productos) concluyeron que su efectividad fue escasa, en parte por fallas en su diseño, pero que su costo fiscal y administrativo sí fue elevado y superior al monto de las inversiones realizadas al amparo de aquellas ventajas tributarias.

Para aumentar el nivel de inversión se requieren formulas que conduzcan a hacer rentables ciertos proyectos que de otra manera no lo serían. Las exenciones tributarias nunca logran este efecto, pues implican tan solo una reducción de impuestos en aquellas actividades en que efectivamente se presentan utilidades. Si la inversión no es rentable, este instrumento tributario no tiene importancia, pues el proyecto en todo caso no se lleva a cabo. Por tal motivo, las exenciones son poco eficaces e inferiores a otros instrumentos de estímulo directo tales como los subsidios directos, las políticas de precios, la tasa de interés, la protección arancelaria, etc. Además, los subsidios directos pueden diseñarse de acuerdo con los objetivos específicos deseados, evitando crear distorsiones o discriminaciones inconvenientes. Por otra parte, los costos fiscales de los incentivos tributarios son difícilmente cuantificables, las posibilidades de evasión muy amplias y los abusos pocas veces se detectan y casi nunca se hacen públicos.

Un problema adicional de los incentivos es que es difícil definir el concepto de aquello que realmente se quiere favorecer (industrias básicas o equipo pesado según la Ley 81 de 1960, o actividades de interés publico según la Ley 54 de 1977). La libre interpretación de estas normas ha llevado a subsidiar a un amplio número de inversionistas, sin criterios claros y estables de selectividad, sin conseguir ningún efecto importante sobre la orientación de recursos. En cambio, cuando el criterio es selectivo, los resultados son más efectivos.

Más claramente positivos parecen ser los efectos de los subsidios directos tales como el CAT (certificado de abono tributario a las exportaciones) trasformado en 1988 en CERT (certificado de reembolso tributario). En 1960 se estableció una exención a las utilidades obtenidas por la exportación de bienes que no tuvo efectos significativos. En cambio, el CERT ha tenido un efecto mucho mayor, primero sobre el valor de las exportaciones en 1967, y luego entendido como un subsidio sobre el valor agregado nacional, a partir de 1975. La razón de ello radica en que permite hacer rentables muchas exportaciones que no lo serían de otra forma.