Interacciones de los actores que hacen parte del sistema internacional

El Estado y los actores no estatales

El Estado como fenómeno de organización política constituye, por lo tanto, una realidad compleja y dinámica, y sus profundas transformaciones en los últimos siglos han tenido fuertes repercusiones en el ámbito internacional.

Así mismo, en los últimos años la incorporación de las normas internacionales ha posibilitado que los problemas de orden internacional afecten y desarrollen diferentes opiniones y teorías para mejorar las condiciones de los Estados, porque se permite una intervención de manera proporcionada, sin que sea arbitraria.

Efectivamente, en décadas recientes es notoria la proliferación de actores no estatales, que entablan relaciones tanto entre sí como con los Estados. De esta manera, junto a las relaciones interestatales, que conforman el plano "clásico" de la política internacional, han resurgido últimamente en forma vigorosa las relaciones transnacionales.

El debate en torno de estos actores se plantea en términos de dos posiciones básicas. Por una parte, se trataría de una transformación de la naturaleza misma de la política internacional, resultante de una interdependencia cada vez más estrecha entre los componentes estatales y no estatales del sistema contemporáneo. Alternativamente, se ha sostenido que, si bien el fenómeno transnacional merece ser estudiado con interés, constituye hasta ahora un cambio dentro del sistema internacional más que una alteración cualitativa del mismo. En términos generales, la perspectiva de este texto se sitúa más cerca de la segunda posición, aunque no se trata de ningún modo de subestimar la importancia del fenómeno transnacional (Keohane & Nye, 1977).

La primera posición tiene a su favor argumentos de importancia. Así, el desarrollo técnico espectacular y la cobertura virtualmente global que han alcanzado los medios de transporte y comunicación, permiten transmitir en forma prácticamente instantánea las situaciones que ocurren en una parte del sistema al resto del mundo, así como proyectar a gran distancia capacidades económicas, impulsos ideológicos, y otros factores relevantes de acción internacional. Los actores no estatales disponen en abundancia de estos medios de acción internacional.

En segundo lugar, las relaciones económicas, especialmente entre los países altamente industrializados, han alcanzado elevados niveles de densidad y complejidad; las decisiones y acciones de los agentes públicos y privados entre los Estados tienen efectos significativos, y a veces críticos, en las políticas de los gobiernos de otros países. Por ejemplo, las políticas en materia de tasas de interés de las instituciones financieras públicas y privadas de Estados Unidos inciden directamente en la situación de numerosos países altamente endeudados del Tercer Mundo y en las corrientes monetarias entre los países altamente industrializados. En atención a situaciones como ésta se argumenta que, en un mundo altamente transnacional izado e interdependiente, las autoridades nacionales tenderían a perder autonomía, no sólo en el ámbito de sus políticas exteriores, sino también en aspectos diversos pero importantes de sus políticas internas. Desde esta perspectiva, la operación impersonal de grandes fuerzas transnacionales a nivel global, o por lo menos interregional, estaría produciendo una transformación cualitativa del sistema internacional.

La segunda posición se vale de los siguientes argumentos para sostener que el cambio producido no alcanza a constituir una transformación cualitativa. Según esta visión, en la medida en que haya aumentado el nivel de intervención gubernamental en todo orden de asuntos, los gobiernos tienden a controlar, más estrechamente que en cualquier período anterior, una proporción creciente de las interacciones nacionales con el exterior. Segundo, si bien la interdependencia es un hecho, el nivel de interdependencia económica y política de las últimas décadas es probablemente inferior en términos proporcionales al que prevaleció antes de la Primera Guerra Mundial entre los países de Europa occidental, y entre éstos y el resto del mundo. Dicho período alcanzó, bajo la hegemonía global británica, un nivel de interacción transnacional sin precedentes.

En gran medida esto fue posible porque el sistema internacional operaba sin barreras nacionales de importancia, y los gobiernos por lo general se abstenían de intervenir en las relaciones económicas y sociales internacionales, que dejaban en manos de agentes privados. Este sistema llegó a su fin a raíz de la Primera Guerra Mundial y de las convulsiones económico-sociales que le siguieron, no pudiendo ser reanimado en la década de 1930. En las tres décadas entre los acuerdos de Bretton Woods (1944) y el shock petrolero de 1973, los Estados occidentales organizaron un sistema económico parcialmente abierto, bajo cuya vigencia aumentó notablemente el comercio y se aceleró el proceso de desarrollo. No obstante, se mantuvieron barreras nacionales diversas en las relaciones económicas y sociales, sin que se recuperase el nivel de fluidez del período de la " Pax Britannica".

Tercero, la interdependencia opera principalmente entre los Estados occidentales altamente industrializados y Japón, por una parte, y entre éstos y los países en desarrollo, por otra (Keohane & Nye, 1977).

Cuarto, la situación de muchos países en desarrollo frente a los países altamente industrializados es desigual. Esta relación es sólo parcialmente compensada por la dependencia de los países altamente industrializados en el campo de las materias primas, de los mercados de exportación, de las rentas de inversiones extranjeras, y de los retornos de sus créditos a los países en desarrollo. En el esquema político bipolar vigente desde 1945, los Estados Unidos y la URSS gozaron de márgenes de autonomía relativa muy superiores a los de las potencias que les precedieron como actores centrales del sistema internacional. No es posible ignorar el hecho de que los actores transnacionales solamente pueden operar en un marco de condiciones políticas internacionales propicio para sus actividades económicas, técnicas, de comunicación social, culturales o científicas.

Dicho de manera simplificada, ese marco se ha caracterizado por la vigencia, en gran parte del sistema internacional, de las preferencias políticas y económicas de Estados Unidos como la potencia principal entre los estados occidentales. En ausencia del marco político de la llamada "Pax Americana", el desarrollo contemporáneo de las relaciones transnacionales difícilmente habría tenido lugar en la forma conocida. Desde que el poder global de Estados Unidos ha entrado en una fase de declinación relativa, este marco político ya no refleja solamente los principios y estilos de la Pax Americana, lo que ha favorecido el surgimiento, en las últimas décadas, de diversos actores y corrientes transnacionales que no se identifican con esa gran potencia. En cualquier caso, lo transnacional sería en último término un fenómeno condicionado por un marco político internacional cuyo elemento central todavía son los Estados.

Organizaciones internacionales

Otra categoría de actores son las organizaciones internacionales. Estos actores son distintos de los Estados, pero se establecen y funcionan gracias a éstos sus fundadores, miembros y destinatarios de sus acciones. Se trata, por tanto, de entes de carácter intergubernamental.

Las organizaciones internacionales se desarrollaron desde las últimas décadas del siglo XIX con el fin de promover los intereses comunes de los Estados en ciertas áreas administrativas y técnicas (como transportes y comunicaciones), dando origen a la práctica de la cooperación funcional.

En el curso del siglo XX, las áreas de actividad de las organizaciones internacionales se ampliaron significativamente, llegando a abarcar, por una parte, la problemática económico-social y del desarrollo, y, por otra, la manutención de la paz y seguridad internacionales.

A nivel global, la Organización de las Naciones Unidas propende a los dos objetivos generales señalados, mientras que a nivel regional existen diversas organizaciones que persiguen fines análogos en sus respectivas áreas geográficas. Es problemática la evaluación del impacto de las organizaciones internacionales en el funcionamiento del sistema contemporáneo.

Por una parte, es evidente su contribución en múltiples actividades de cooperación, sobre todo en los países del Tercer Mundo. Al mismo tiempo, en las grandes cuestiones de la paz y seguridad internacionales, el sistema de Naciones Unidas se ha visto frecuentemente paralizado o marginado por voluntad de las grandes potencias, como consecuencia de sus enfrentamientos políticos.

Las interacciones de los actores presentan ciertas regularidades características, que tienden a configurar sistemas internacionales. Desde esta perspectiva, el sistema es un "producto" de los actores que lo animan y especialmente de los actores de mayor gravitación. Pero al mismo tiempo un sistema existente influye en el comportamiento de los actores, tanto estatales como no estatales. Constituye para ellos, en este sentido, un conjunto de oportunidades y limitaciones que inciden en las respectivas políticas externas.

Sistema político internacional

Definimos el sistema político internacional como el conjunto de interacciones de los actores políticos internacionales, que tienen lugar bajo determinadas formas de control. De acuerdo con esta concepción, el sistema tiene:

Miembros o actores internacionales: es decir, las entidades como los Estados y otros agentes dotados de voluntad y capacidad de mantener relaciones con otros actores y -por ende- de formular demandas en el marco del sistema.
Interacciones y/o formas de comportamiento recíproco conflictivo o cooperativo de los actores.
Instancias de control. Es decir, principios de regulación del comportamiento internacional. Esta característica distingue lo que antes llamamos la situación de "anarquía internacional" (la competencia internacional en ausencia de un superior jerárquico formal) del imperio del caos (un mero orden errático que pronto dejaría de ser tal al imponerse el actor más fuerte que, hipotéticamente podría establecer por esta vía un sistema de imperio universal).

Los controles en el sistema internacional son relativamente descentralizados y por tanto cualitativamente distintos de los que ejercen los gobiernos en el plano interno. Por ejemplo, son formas de control las presiones recíprocas de los actores en un sistema de balance del poder, destinadas a precaver el dominio de un Estado sobre todos los demás. También lo son las actuaciones de las potencias rectoras de bloques en un sistema bipolar cuando imponen restricciones a la libertad de movimientos de sus aliados menores.

Algunos controles en última instancia se institucionalizan, dando lugar a usos, costumbres y convenciones, con las consiguientes expectativas de cumplimiento por parte de todos o de algunos miembros del sistema. En la medida en que tenga lugar este proceso, el sistema internacional llega a incluir un elemento de sociedad, moderándose la situación de "estado de guerra" que fue nuestro punto de partida.

Diversos autores han presentado tipologías de sistemas internacionales. Mientras algunos sistemas son construcciones teórico-conceptuales sin referentes históricos (como el sistema de "veto múltiple" o de amplia proliferación nuclear concebido por Morton Kaplan), otros sistemas operan o han operado en la práctica.

Así se ha argumentado que el sistema de balance del poder, vigente durante varios siglos en la política internacional europea, seguiría funcionando: sea porque se considera que su contrapartida, el sistema de dos bloques, cada uno conducido por una gran potencia -sistema bipolar- sería una variante del balance del poder, sea porque se estima que la bipolaridad emergente en 1945 ya se habría atenuado por efecto de las tendencias multipolares de las últimas décadas.

Alternativamente se ha sostenido que el sistema bipolar es distinto del de balance del poder y que el proceso de difusión del poder internacional ha afectado de manera más significativa las relaciones económicas, mientras que a nivel diplomático-estratégico persiste una situación bipolar, aunque menos drástica que la imperante al comienzo de la posguerra. Una importante implicación de este argumento es la hipótesis de la conformación de una nueva y compleja estratificación internacional, en la que coexistirían jerarquías funcionales, correspondientes a las diversas bases de poder de que se valen los Estados: fuerza militar, capacidad industrial, desarrollo científico y tecnológico, influencia diplomática, etc. Esta tendencia contribuiría a hacer más flexible, diferenciada y al mismo tiempo más compleja la operación del sistema (Kaplan, 1978).