Problemática financiera internacional

La ayuda oficial para el desarrollo (AOD)

La AOD ha sido un factor importante en el desarrollo del Tercer Mundo. Mientras muchos países de ingresos medianos cuyas estrategias de desarrollo han sido relativamente exitosas prácticamente ya no la requieren, los países de bajos ingresos la necesitan en forma urgente y constante. De este modo, para los países receptores la AOD es un interés y un objetivo de política exterior, mientras para los países otorgantes la AOD es ante todo un instrumento más de las relaciones interestatales. Esta consideración, según se explicará, suele distorsionar las decisiones y flujos de AOD, como ocurre cuando de parte de los otorgantes prevalecen criterios geopolíticos sobre consideraciones pertinentes al desarrollo. Siguiendo un estudio reciente se considerará el volumen o cantidad de AOD, el apoyo a la AOD, y su efectividad y limitaciones.

El volumen de la AOD -que incluye fondos públicos provistos por vías bilaterales o multilaterales para fines económicos y sociales- creció un 6 % anual real en la década de 1980. Esta evolución debe considerarse grave, debido a que la crisis coincidió con la severa recesión global de este período.

La AOD se origina principalmente en dos grupos de países: los países desarrollados agrupados en la OCDE, y los exportadores de petróleo de la OPEP.

Un factor político de gran importancia es el nivel de apoyo público a la AOD en los países del Norte. En términos generales, tal apoyo existe, llegando a niveles de alrededor del 75% de la población adulta, cuando se indaga acerca de las actitudes generales de apoyo y de causas humanitarias, como el alivio del hambre por medio de la AOD.

Sin embargo, el apoyo declina: 1) cuando se plantea el problema del uso alternativo de los recursos (competencia con proyectos y aspiraciones locales, programas contra la pobreza en el propio país); 2) cuando se habla solamente de prestar asistencia económica general a los países en desarrollo; y 3) cuando se acompaña de críticas a los sistemas políticos y económicos de estos países, evocando los problemas de utilización ineficiente y/o corrupta de la AOD. A pesar de que no cabe duda de que la AOD ha sido insuficiente, no es posible desconocer la existencia de un fenómeno de “fatiga asistencial” o de pérdida de apoyo de la AOD en los países desarrollados.

En Estados Unidos este fenómeno y la persistencia de fuertes déficit fiscales han llevado a la participación gubernamental en las agencias internacionales de desarrollo a un punto de crisis: el Congreso pocas veces otorga fondos suficientes para el pago de los aportes comprometidos con las agencias, y por su parte el Ejecutivo trata de condicionar el cumplimiento de estas obligaciones a la obtención de privilegios (como un veto sobre cualquier- operación del BID).

A juicio de los especialistas, la AOD ha sido efectiva en la medida en que, sin ella: 1) diversos países de ingresos medianos seguirían contándose entre los más pobres, y 2) los países de bajos ingresos estarían en condiciones aún peores que las que enfrentan actualmente. Entre los resultados positivos más notables de proyectos de AOD se encuentra la “Revolución Verde” en la agricultura del Sur de Asia, que ha mejorado notablemente la situación alimentaria de esa subregión. No obstante, hay diversos factores que contribuyen a restar efectividad a la AOD.

Una limitación fundamental de la efectividad de la AOD -en función de los objetivos antes especificados- deriva del hecho de que ésta no fluye en proporción suficiente hacia los países más necesitados. Desde la década pasada se viene insistiendo en que la AOD debe ir más que nada hacia los países más pobres, donde se trata fundamentalmente de atender necesidades básicas del desarrollo. Sin embargo, la proporción que representan estos países dentro de los gastos totales en AOD permanece estancada en torno del 41%, mientras los países de ingresos medianos reciben cerca del 58%.

Esto significa que el criterio llamado de “graduación”, según el cual los países en desarrollo deben recibir AOD mientras se encuentren en situaciones de real pobreza, para luego sostener su desarrollo por sus propios medios -y aun convertirse en nuevos aportantes de AOD- se ha aplicado solamente de manera selectiva.

La deuda externa

El problema de la deuda externa ha llegado a constituir una preocupación central en la agenda de relaciones exteriores de gran número de países en desarrollo, así como de algunos estados socialistas europeos y otros países. A pesar de su poca disposición a reconocer las dimensiones políticas del problema, los gobiernos de los países sedes de las instituciones acreedoras tampoco pueden sustraerse a las repercusiones de la crisis de la deuda en diversos ámbitos nacionales, bilaterales y multilaterales. Este análisis se concentra en el caso latinoamericano, debido a su importancia internacional y al especial interés que reviste para los usuarios de este texto.

Esta crítica situación de endeudamiento se originó en una combinación de factores económicos externos con factores internos de la región. La crisis del petróleo que comenzó en 1973 amenazó seriamente las economías latinoamericanas, particularmente las de los mayores importadores, como Brasil, Chile, Argentina y Perú, países con diversos grados de dependencia de recursos energéticos importados. A partir de 1974, el crecimiento económico se hizo más lento después de haber alcanzado tasas superiores al 7% en el período 1969-74. En general, los gobiernos trataron de frenar la caída recurriendo en gran escala al crédito externo, que suplió cada vez más el déficit de ahorro interno. El segundo factor -relacionado con la misma crisis- es el antes mencionado “reciclaje” internacional de las divisas petroleras, proceso transnacional que llevó a la banca a buscar afanosamente clientes no tradicionales para sus colocaciones. Un tercer factor fue la creciente preferencia de los gobiernos -muchas veces de tipo autoritario- por tratar con la banca privada, que otorgaba con rapidez elevados créditos de libre disponibilidad, sin considerar factores de orden político.

Los gobiernos aprovecharon el clima de “permisividad financiera”, que contrastaba con los cánones crediticios tradicionales de las agencias internacionales y las posturas de gobiernos en el sentido de tomar en cuenta factores como el comportamiento de los gobiernos en materia de derechos humanos en el marco de las políticas de crédito.

La situación hizo crisis como consecuencia de la recesión generalizada que se abatió sobre la economía internacional desde 1981, la más seria del último medio siglo. Solamente en 1983 la crisis “tocó fondo” al caer la producción mundial en un 3 a 4%, con la consiguiente baja de precios de los principales productos regionales de exportación. Al mismo tiempo, las tasas de interés internacionales aumentaron fuertemente, principalmente en respuesta a la gran demanda de crédito interno del fisco norteamericano, afectado por serio déficit presupuestario.

La combinación de estos factores -gráficamente descrita como “efecto tijera”- precipitó la crisis de pagos. Desde la guerra de las Malvinas, Argentina ha estado repetidas veces al borde de la moratoria. En agosto de 1982, México anunció que no podía cumplir con las amortizaciones de la deuda pública según lo programado, y en 1986 volvió a enfrentar una situación dramática como consecuencia del derrumbe de los precios petroleros iniciado a fines de 1985. Brasil, el mayor deudor individual, llegó a la moratoria unilateral a comienzos de 1987. Estos casos demuestran que la carga del servicio de la deuda tiende a hacerse imposible de sobrellevar.

En las condiciones programadas, la deuda excede la capacidad de pago de los deudores. El servicio, medido como porcentaje de los recursos de exportaciones, consume proporciones crecientes de los mismos, elevándose sobre el nivel del 40%. Obviamente, una asignación de recursos a este nivel o superior, implica renunciar a los objetivos de reactivación económica, y aun amenaza la satisfacción de las necesidades básicas de las poblaciones, con las consiguientes tensiones sociales y políticas. No otra cosa significan los superávit de balanza comercial que han debido acumular los países deudores, obligados a disminuir drásticamente sus importaciones, además de tratar de aumentar las exportaciones, de modo de generar saldos positivos en las cuentas comerciales que -junto con nuevos créditos- van íntegramente al exterior como pagos de intereses. Esto convierte a los países altamente endeudados en grandes exportadores de capitales hacia los países del Norte.

La crisis de endeudamiento no ha encontrado soluciones globales de carácter económico. El examen del comercio internacional permite concluir que éste no aportará recursos suficientes para salir de la crisis. La banca, por su parte, se allana solamente a las renegociaciones indispensables para prevenir el colapso del sistema, que para la misma representaría un duro golpe.

Aunque las renegociaciones y “rescates” han sido indispensables para mantener a flote el sistema, las soluciones de corto plazo tienden a ser inestables, susceptibles de ser superadas por nuevas crisis. Agotado el alivio transitorio que suelen proporcionar, el problema se replantea en toda su crudeza.

De allí el imperativo político y económico de encarar soluciones de mediano y largo plazo que entren en el fondo de la crisis, esto es, que constituyan salidas viables de la misma, entendiendo por tales aquéllas compatibles con la revitalización económica de los países altamente endeudados. Tales situaciones no incluyen la alternativa del repudio individual o colectivo de deudas (o sea, su desconocimiento global), hipótesis que daría lugar a confrontaciones político económicas cuyas consecuencias serían probablemente tan perjudiciales para los deudores como para los propios acreedores (cierre de fuentes de financiamiento futuro y/o encarecimiento de las mismas, pérdida de activos en el exterior, etc.).