Actores económicos y políticos en el sistema internacional

Empresas nacionales

Los primeros y genuinos partícipes en la economía internacional son las empresas, agentes económicos constituidos en un sistema económico nacional y que transan bienes y servicios con agentes económicos situados en otros países. Atendiendo a criterios de gestión y propiedad, estas empresas son privadas o públicas, estas últimas, como consecuencia del surgimiento de sistemas socialistas y de políticas de nacionalización en diversos países, han adquirido creciente importancia internacional.

Figura 1. Bomba de Gasolina de PDV.

Por ejemplo, las empresas petroleras latinoamericanas Petrobrás (Brasil), Pemex (México) y PdVSA (Venezuela) se encuentran dentro de las mayores empresas del Tercer Mundo, así como dentro de las 50 empresas con mayores ventas en Occidente. Recientemente, algunos países europeos (como Gran Bretaña y Francia) y latinoamericanos (como Chile y Argentina) desarrollan políticas de privatización, que podrían aumentar la gravitación internacional de las empresas privadas nacionales.

Empresas multinacionales o transnacionales

No existe una definición generalmente aceptada de la empresa multinacional; sin embargo, en términos amplios es posible caracterizarla como una empresa de gran tamaño, originaria de un país desde el cual es controlada a través de su sede central o casa matriz, que opera en una pluralidad de países donde mantiene sucursales o filiales productivas.

Comentando brevemente este concepto general, es posible señalar, en primer lugar que, por lo general, las multinacionales son empresas de gran tamaño. Con pocas excepciones, se trata de empresas que han crecido considerablemente en sus países de origen, pasando luego a expandirse hacia otros países. Los criterios más utilizados para apreciar el tamaño son las ventas, los empleados y las utilidades.

Por ejemplo, las ventas de Exxon (multinacional petrolera norteamericana) superaban a comienzos de esta década los US$ 100.000 millones, o sea, eran levemente mayores que el PGB de un país como Suecia en la misma época. La fuerza de trabajo empleada por las mayores empresas multinacionales se mide en cientos de miles de empleados; así, General Motors ha llegado a tener más de 700.000 trabajadores en sus operaciones globales. Las utilidades anuales de IBM (multinacional norteamericana en el área de la informática y la automatización) superan los US$ 5.000 millones, situándose por encima del PGB de un país como Uruguay.

En segundo lugar, las empresas multinacionales, a pesar de su denominación, tienen generalmente un origen nacional determinado. Aunque en muchas de estas empresas la propiedad accionaría suele diversificarse entre personas de muchas nacionalidades, el control mayoritario de ésta, la constitución de la sociedad y la administración por lo regular se encuentran en un mismo país, donde la empresa tiene su sede o casa matriz. Excepcionalmente se establecen casas matrices en países que poco tienen que ver con el control de la empresa, lo que ocurre principalmente por razones tributarias. Hasta el presente, la empresa multinacional “pura” (que un autor propuso llamar “cosmocorporación”) es sólo un modelo teórico. No obstante, algunas empresas se encuentran más internacionalizadas que otras, en términos de la proporción de la producción que tiene lugar fuera del país de origen, la proporción de directivos de nacionalidad distinta de la del país de origen, etc.

Por ejemplo, General Motors es una empresa automotriz menos internacionalizada que Ford Motor, en la medida en que esta última desarrolla una proporción mayor de sus actividades productivas fuera de los Estados Unidos. Las multinacionales suizas, como Nestlé, son menos internacionalizadas que una empresa como International Telephone & Telegraph (ITT), porque prácticamente todos los directivos son suizos, mientras en ITT los hay de muchas nacionalidades, sin perjuicio de un sustancial control norteamericano.

Figura 2. Cuartel general de la Ford Motor Company.

En las primeras décadas de la posguerra, la gran mayoría de las multinacionales eran empresas norteamericanas. Desde la década de 1970, las empresas europeas y japonesas han ganado importantes posiciones entre las mayores empresas multinacionales. Este relativo desplazamiento de la hegemonía norteamericana es el resultado de la exitosa emulación del modelo multinacional de Estados Unidos por los competidores de ese país, de la recuperación económica de Europa y Japón y de la extraordinaria competitividad recientemente alcanzada por las grandes empresas del país oriental.

Estrategias de importación y exportación

Esta característica sugiere cierta estabilidad de la presencia de la multinacional en los países de operación, así como grados variables de planificación central de la producción por parte de la casa matriz. La producción en un país puede estar destinada al respectivo mercado interno y/o a otros mercados.

En el primer caso, el establecimiento de la empresa multinacional suele ser una reacción ante una política nacional de comercio exterior de tipo proteccionista. Sí, por ejemplo un país que busca industrializarse desarrolla una política económica de sustitución de importaciones por productos nacionales, probablemente erigirá vallas arancelarias que dificultarán o imposibilitarán el acceso de los productos importados vendidos por una empresa extranjera. En la medida en que no quiera perder ese mercado, la empresa probablemente terminará estableciendo operaciones productivas en el país, y su producción local estará destinada al mercado local. La concentración en este mercado puede provenir de dos fuentes. Es probable que otros países tengan políticas proteccionistas similares, lo que les impediría exportar. En este caso, la empresa tendría que decidirse a establecer operaciones productivas en todos los mercados que desee conservar. Pero la limitación de la producción a las necesidades del mercado local también puede deberse a una política de la casa matriz, que desea evitar que una empresa filial compita con ella o con otras filiales en otros países. En este caso, podría existir una prohibición de exportar impuesta por la casa matriz a la subsidiaria, que podría ser considerada por el gobierno del país de operación como una medida inconveniente en el contexto de una política económica de fomento de las exportaciones.

Figura 3. Fomento de las exportaciones.

Pero las empresas multinacionales también establecen operaciones específicamente destinadas a exportar. Se ha señalado, por ejemplo, que estas empresas son las que se encuentran mejor preparadas para aprovechar las ventajas de la liberalización comercial que tiene lugar en los procesos de integración regional, debido a que poseen una perspectiva internacional y una escala de operaciones mucho más amplia que la de los empresarios locales. Otra situación es la del establecimiento de operaciones productivas para abastecer el mercado del país de origen. En esta situación, la consideración principal suele ser la existencia de un fuerte desnivel internacional de remuneraciones, así como de una gran competencia de productores extranjeros en el país de origen.

Por ejemplo, una industria electrónica estadounidense que enfrenta seria competencia japonesa, coreana y taiwanesa en su mercado interno puede establecer una filial en México para producir televisores que se venderán en Estados Unidos. Estos serán competitivos debido al bajo costo de la mano de obra mexicana. Obviamente, una estrategia de este tipo genera las protestas de los trabajadores en el país de origen, que acusan a las multinacionales de “exportar” sus empleos. Se ha observado, sin embargo, que bajo el impacto de la automatización en gran escala de los procesos productivos estarían disminuyendo los atractivos de este tipo de estrategia, que podría reducirse a aquellos aspectos parciales en que los costos laborales siguen siendo importantes (por ejemplo, operaciones manuales de ensamblaje).

Cabe observar, por último, que las actividades productivas pueden corresponder a uno o a muchos rubros o giros, conectados o desconectados entre sí. Por ejemplo, las multinacionales químicas alemanas (Bayer, Hoechst, BASF) desarrollan diversas líneas de producción conectadas entre sí, en las áreas de la química y la industria farmacéutica. En cambio, Ford no sólo es una industria automotriz, por cuanto posee divisiones o subsidiarias en áreas como la industria del vidrio, los electrodomésticos y la industria aeroespacial.

Se han sintetizado algunos rasgos de la empresa transnacional señalando que este actor desarrolla:

• Nuevos productos.
• Nuevas formas de producir esos productos.
• Las maquinarias y el equipo necesarios para producirlos.
• Las materias primas sintéticas y los productos intermedios necesarios para su producción.
• La publicidad necesaria para crear y activar los mercados.
• Las filiales, las empresas mixtas o los acuerdos de concesión de licencias necesarias para comercializarlos, montarlos o producirlos en otros países.

Por ello, tanto las estrategias de industrialización basadas en la sustitución de importaciones como las basadas en la promoción de exportaciones han sido cooptadas como parte de la estrategia de penetración de las empresas transnacionales en los mercados extranjeros y en los propios mercados de sus países de origen. El crédito externo público y privado y la asistencia técnica internacional contribuyen con eficacia a expandir los mercados mundiales para las grandes empresas transnacionales estadounidenses, europeas o japonesas.

Las inversiones de las empresas multinacionales

Hasta el comienzo de la posguerra, las inversiones de las empresas multinacionales se orientaban en gran medida a los países en desarrollo y, específicamente en ellos, a actividades como servicios de utilidad pública (energía eléctrica, transporte público, etc.), minería, agricultura (principalmente de exportación) y petróleo. El ascenso de la economía norteamericana a una posición rectora en el concierto mundial modificó sustancialmente la estructura de la inversión. En este periodo declinó la importancia de los sectores tradicionales y aumentó la gravitación del sector manufacturero, la banca y otras actividades de servicios.

Este cambio obedece a múltiples factores, entre los que cabe destacar el mayor dinamismo de las economías del Norte en la posguerra, el agotamiento del modelo de desarrollo centrado en la exportación de productos primarios en el Sur, y la debilidad de los procesos de industrialización en los países en desarrollo. Por esta razón sólo algunos países -como Brasil y México entre los latinoamericanos- logran captar cantidades importantes de inversiones de las empresas multinacionales.

Hasta la década de 1970, los principales receptores de inversiones directas fueron los países de Europa occidental y Canadá, y la gran mayoría de los flujos de inversión provenía de Estados Unidos. La masiva irrupción de las grandes empresas de Estados Unidos en Europa provocó tal impacto que un autor francés acuñó la expresión “desafío americano” para aludir al peligro de dependencia europea de las multinacionales estadounidenses, que estarían por constituir una nueva fuerza económica transnacional, más poderosa que las empresas y aun que los Estados europeos.

Recientemente esta situación ha experimentado profundos cambios. Estados Unidos ha reducido su participación en la inversión directa mundial: a fines de la década de 1960, dos tercios de los flujos totales eran de origen norteamericano; a comienzos de la presente década su proporción en los flujos totales se había reducido a menos de un tercio.

En términos del total de inversiones extranjeras existentes (el “stock” de inversión), Estados Unidos conserva el primer lugar, pero su posición va declinando poco a poco, mientras la de Europa occidental y, más recientemente, la de Japón, han comenzado a ascender. Pero tal vez el cambio más interesante es que Estados Unidos se transforma en un importante receptor de inversión extranjera, o sea, las empresas multinacionales europeas, japonesas y canadienses comienzan a incursionar en el gran mercado estadounidense. Este cambio naturalmente no ha pasado desapercibido en Washington. Si bien las inversiones extranjeras suelen ser bien recibidas en el contexto de los esfuerzos por mejorar la balanza de pagos y la posición competitiva de la economía de Estados Unidos, por primera vez comienza a preocupar el establecimiento de regulaciones sobre las inversiones extranjeras y su comportamiento en el país receptor. Igualmente preocupa la perspectiva de desnacionalización de industrias que trabajan en tecnologías avanzadas, como los semiconductores y sus aplicaciones en la industria electrónica.

Las relaciones entre empresas multinacionales y gobiernos no siguen un modelo único. En ellas influyen factores como la época y circunstancias del establecimiento de la empresa, el régimen político, el sector de actividad de la empresa, y la naturaleza y evolución de las relaciones políticas entre los gobiernos respectivos. En términos generales, la incidencia de estos factores se puede resumir como sigue. Primero, las empresas de larga trayectoria en un país de operación suelen enfrentar mayores problemas con los gobiernos que las de establecimiento más reciente, aunque superan a las últimas en su conocimiento de las condiciones locales. Frecuentemente, las multinacionales antiguas se han establecido disfrutando de condiciones extraordinariamente ventajosas, que han obtenido de gobiernos poco preparados para la defensa de los intereses económicos nacionales, a veces corruptos o blancos de políticas imperialistas. Posteriormente las empresas han enfrentado demandas de modificación de sus condiciones de operación en aspectos tales como condiciones laborales, tribulación, control de recursos naturales y otras materias políticamente sensibles. Los conflictos en torno de estos asuntos tienden a deslegitimar la presencia de estas empresas ante importantes sectores de opinión, pudiendo además afectar las relaciones políticas con el país sede. La historia de algunas multinacionales en América Latina, como la ya legendaria United Fruit Co., en Centroamérica, es ilustrativo al respecto. En cambio, las empresas más nuevas suelen establecerse en un contexto de negociación más equilibrada, aunque ello no garantiza que no enfrenten problemas con los gobiernos y otros actores políticos.

Figura 4. Relaciones entre multinacionales y gobiernos.

El régimen político constituye un factor importante. Muchas veces se ha asociado a las multinacionales en los países en desarrollo con los regímenes autoritarios que proporcionarían “orden y estabilidad” para las operaciones empresariales. Aunque la crítica tiene algún fundamento, no se trata, sin embargo, de una relación que deba darse de manera necesaria o siquiera preferente. La estabilidad autoritaria de corto plazo puede generar inestabilidad a mediano o largo plazo, y una imagen de estrecha asociación con regímenes autoritarios puede terminar perjudicando a la empresa. La experiencia de los intentos de interferencia en procesos democráticos ha sido generalmente negativa, lo que sugiere la conveniencia de una estrategia neutral por parte de la empresa interesada en consolidar su presencia.

Por todo lo anterior es significativa la importancia del sector de actividad. Mientras la multinacional manufacturera pocas veces despierta suspicacias y objeciones derivadas de su giro, la empresa minera, petrolera o de servicios de utilidad pública generalmente genera oposición interna, en la medida en que se denuncia el control foráneo de recursos naturales o la explotación de monopolios. En algunos casos (como México y la Comunidad Andina) se ha tratado de regular las áreas de inversión extranjera, permitiéndola en las áreas que se consideran no conflictivas y restringiéndola o prohibiéndola en las demás. Sin embargo, la salida de las multinacionales de los sectores sensibles podría contribuir a la estabilización política de la presencia económica de estas empresas, lo que sería un resultado inesperado de las políticas de nacionalismo económico.

Las multinacionales y su relación intergubernamental

Es necesario considerar las relaciones intergubernamentales. Estas son más problemáticas en la medida en que los países son altamente desiguales en términos de poder nacional, y que el gobierno del país de origen tienda a solidarizar con los intereses y posturas de la empresa multinacional.

Tal política -que naturalmente genera acusaciones de imperialismo- será, sin embargo, menos factible y eficaz en la medida que a) despierte oposición en el país de origen, b) el país afectado sepa movilizar recursos nacionales y externos contra este tipo de política, y c) existan fuentes alternativas de tecnología e inversión extranjera. Los cambios recientes en el sistema internacional y en los países del Norte parecen apuntar en esta dirección.

Por otra parte, es pertinente también señalar que las posturas ideológicas de oposición a la inversión extranjera y las corporaciones multinacionales demuestran cada vez más su obsolescencia. De hecho, el clima de negociación entre empresas y gobiernos de todas las orientaciones se caracteriza hoy por un marcado pragmatismo. En la medida en que convenga a su estrategia empresarial, empresas del mundo capitalista no vacilan en llegar a acuerdos con gobiernos socialistas. Además, las mayores empresas estatales latinoamericanas están entrando en la vía multinacional en asociación con intereses privados, en la medida en que es necesario y conveniente para sus estrategias de desarrollo.

El tema de la “soberanía en peligro” de la década de 1960 va quedando atrás, en la medida en que gobiernos y empresas negocian de manera realista sus posiciones y que los problemas centrales de los actores gubernamentales y transnacionales son las exigencias cada vez mayores de la competitividad económica internacional.

Los Estados

Los Estados ya no son, como pretendía Adam Smith, meros garantes del orden público en economías de empresarios privados. En el mundo socialista de planificación central, la economía es estatal; los recursos y capitales pertenecen al estado en una proporción abrumadora, lo que significa que la economía está bajo control directo de la autoridad política, tanto en el plano interno como en el externo.

En las economías de mercado los estados también son agentes económicos de primera importancia. En la práctica, las principales economías occidentales son de carácter mixto, y las políticas neoliberales seguidas en algunos países (Estados Unidos, Gran Bretaña y otros) no han reducido significativamente el tamaño del sector público, cuya importancia económica ha aumentado de manera sostenida. Inevitablemente, este enorme peso económico del estado se vuelca hacia el exterior, haciendo de éste un agente económico internacional de primera magnitud.

Figura 5. Dominio del gobierno federal de los Estados Unidos.

En el ámbito comercial, por ejemplo, las compras estatales son un tema de negociación de mucha importancia. Por otra parte, el manejo macroeconómico en los principales países desarrollados tiene grandes consecuencias internacionales, tanto negativas como positivas. Por ejemplo, el tamaño del déficit fiscal en Estados Unidos repercute en la carga de la deuda externa que sobrellevan, entre otros, los estados, latinoamericanos.

Un déficit de grandes proporciones aumenta la demanda de crédito por parte del sector público de Estados Unidos, presionando sobre las tasas de interés en las principales plazas financieras. El alza de estas tasas encarece el servicio de la deuda, que en su mayor parte está contratada con tasas variables. Entre las repercusiones positivas, es interesante destacar el estímulo de las exportaciones de los países en desarrollo cuando se reactivan las economías más importantes del Norte.

Asociaciones y grupos de países

Como se ha visto en el caso de la OPEP, algunos países que negocian determinados bienes en el exterior se asocian para mejorar las condiciones de la exportación, a través de instrumentos como la limitación de la producción, la fijación de precios y el reparto de zonas de mercado. El fenómeno no es nuevo para el período en examen; la economía anterior a 1944 también estuvo fuertemente organizada según modelos análogos.

Dos asociaciones recientes son el Consejo Intergubernamental de Países Exportadores de Cobre (CIPEC, fundado en 1967) y la Unión Internacional de Países Exportadores de Bananas (UPEB, fundada en 1976). Sin embargo, ninguna de las asociaciones -que son verdaderas alianzas económicas- ha alcanzado la importancia que ha tenido la OPEP.

Mientras en los casos anteriores se trata de carteles de ciertos países exportadores, los acuerdos de materias primas son asociaciones de exportadores e importadores para regular los mercados internacionales de determinados productos mediante diversas formas de intervención, como la fijación de bandas de precios, el establecimiento de reservas y la fijación de cuotas. Los principales son los acuerdos sobre el estaño, el azúcar, el café, el cacao y el caucho.

Otro fenómeno de gran relevancia es la agrupación de estados en las organizaciones internacionales con el propósito de negociar y defender posiciones comunes y el establecimiento de grupos de estados sin forma de organización internacional. Estos grupos generalmente se identifican por el número de sus integrantes (en algunos casos se conserva la denominación original, aunque varíe el número de miembros).

Algunas agrupaciones son las siguientes: el Grupo de los 5 es una instancia de discusión de los ministros de Finanzas y directores de bancos centrales de Estados Unidos, Alemania Federal, Francia, Gran Bretaña y Japón. El Grupo comenzó a reunirse en 1967 para discutir relaciones monetarias, y ha funcionado de acuerdo a las circunstancias en forma independiente o en conexión con las asambleas anuales del FMI. De este grupo nació el Grupo de los 7, producto de un acuerdo político de realizar reuniones “en la cumbre” para considerar la agenda económica y política internacional, incluyendo, junto a los ya nombrados, a Canadá e Italia.

Estas conferencias -como la celebrada en Tokio en 1986- concitan un alto grado de atención internacional y terminan con un comunicado conjunto que refleja los consensos alcanzados. El tercer grupo de este tipo es el Grupo de los 10, que comprende los países anteriormente nombrados y Bélgica, los Países Bajos y Suecia.

Estos son los estados que mantienen convenios generales de crédito (GAB) con el FMI, en virtud de los cuales el FMI suele solicitarles préstamos en sus respectivas monedas. Desde 1983, Suiza es el undécimo miembro del Grupo, que se reúne tanto a nivel técnico como ministerial. Se trata en la práctica de un mecanismo de coordinación de las potencias económicas occidentales en el FMI.

Figura 6. Países miembros del G77.

El conglomerado más numeroso es el Grupo de los 77, agrupación de países en desarrollo originalmente formada para coordinar posiciones en la UNCTAD. En 1986 el Grupo tenía 127 miembros y sus actividades comprendían toda la problemática del desarrollo. En 1972, los 77 establecieron un nuevo grupo, el Grupo de los 24, como instancia de coordinación de posiciones de los países en desarrollo en los asuntos monetarios. Los miembros son ocho Estados africanos, ocho americanos y ocho de Eurasia, y las reuniones son a nivel técnico o ministerial, con apoyo del FMI, UNCTAD y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El Grupo de los 24 se propone equilibrar la influencia del Grupo de los 10, elaborando proposiciones alternativas sobre el funcionamiento del sistema monetario internacional.