Los factores del poder

En primer lugar, según Raymond Aron, los factores del poder nacional son: el espacio que ocupan las unidades políticas; luego, los materiales disponibles y el saber que permite transformarlos en armas; el número de hombres y el arte de transformarlos en soldados (o la cantidad y la calidad de los medios y de los combatientes), y, por último, la capacidad de acción colectiva, que engloba a un mismo tiempo la organización militar, la disciplina de los combatientes, la calidad del mando civil y militar en la guerra y en la paz y la solidaridad de los ciudadanos durante el conflicto, en circunstancias favorables o adversas.

Estos tres elementos, en su expresión abstracta, explican la situación total, ya que equivalen a la siguiente proposición: el poder de una colectividad depende del escenario de su acción y de su capacidad para utilizar los recursos humanos y materiales disponibles. Medio, recursos y acción colectiva, éstos son, en cualquier siglo y bajo cualquier forma de competencia entre las unidades, las determinantes del poder.

El poder centrado en los recursos

Los análisis del poder centrados en las bases o los recursos, al concentrarse en el estudio de atributos del estado, tienen la desventaja de oscurecer la naturaleza del poder como una relación política.

Los objetos materiales -por ejemplo, los armamentos- en sí mismos no son “poderosos”, aunque por cierto contribuyen a que los actores estatales, bajo ciertas condiciones, ejerzan poder político. Una segunda crítica a este tipo de enfoque se refiere al ya mencionado supuesto de fungibilidad. Los recursos de poder político tienden a ser mucho menos intercambiables y líquidos que los recursos económicos, especialmente el dinero.

Aun en los casos en que el dinero funciona como un recurso destinado al ejercicio del poder político, no cabe duda que su utilización requiera destreza para identificar y adquirir los bienes y servicios apropiados para las finalidades específicas que interesan al actor. Por lo tanto, diferentes actores igualmente dotados de este recurso líquido y fungible obtendrán, por lo general, distintos resultados de la utilización del dinero. Esto no significa, por cierto, que algunos recursos o bases de poder no sean más generalmente utilizables que otros.

Entre los recursos más fungibles o intercambiables con que puede contar un actor se encuentran el tiempo, el dinero, la información y la credibilidad de sus promesas o amenazas. Entre los menos fungibles se cuentan aquellos que sólo tienen importancia para determinados sujetos en ciertas circunstancias, por ejemplo, el control de objetos, lugares y símbolos que uno o más grupos religiosos consideran santos. Mientras tal control confiere un gran ascendiente sobre estos grupos, es indiferente para los que no dan importancia religiosa a la situación.

El análisis moderno del poder es de carácter contextual y diferenciado, en cuanto describe y explica las situaciones de poder en términos de la naturaleza de múltiples situaciones específicas. Lo que constituye un recurso de poder en una circunstancia puede ser irrelevante en otra, aunque no se desconoce que algunos recursos tangibles, como la riqueza y la fuerza militar, son de importancia política central.

Entre los recursos intangibles, son especialmente relevantes la información y el prestigio de que dispone un estado. La información es el “mapa cognitivo” de que se vale un gobierno, el que se constituye y renueva constantemente a través de múltiples procesos de recolección, memorización, recuperación y análisis de datos políticos, económicos, estratégicos, etc., referentes al sistema internacional.

La cobertura informativa, su grado de exactitud y confiabilidad y la capacidad de percibir e interpretar los “mapas cognitivos” con el mínimo de distorsión son elementos que contribuyen significativamente a dar o restar eficacia al ejercicio del poder.

Prestigio o reputación de poder

Tan importante como lo anterior es el prestigio o reputación de poder de un estado, esto es, la imagen que se forman los actores externos acerca de un estado, incluyendo elementos de valoración positiva o negativa de éste. Tal prestigio puede servir al estado de diferentes maneras por ejemplo, desalentando acciones en su contra o incentivando a otros a asociarse con él en iniciativas comunes.

Por el contrario, la ausencia de prestigio es un factor de debilidad susceptible de frustrar el logro de los objetivos políticos de un estado, que difícilmente obtendrá la colaboración externa que requiere para implementar sus políticas. Por esta razón, el arma del descrédito internacional a través de la manipulación de las imágenes políticas es un importante instrumento de conflicto entre las naciones, un elemento intangible que puede tener consecuencias tangibles de carácter económico e incluso militar.

Relación de poder más allá de la fuerza

En segundo lugar, el análisis moderno del poder destaca que una proporción significativa de las relaciones de poder no se apoya directamente en el uso de la fuerza o en la amenaza de su utilización. En el sistema internacional contemporáneo las bases de poder exhiben una creciente diferenciación, ya que los estados se relacionan en múltiples y cada vez más variadas dimensiones. El “estado de guerra” que subyace en la política internacional en el modelo anárquico es solamente un punto de partida analítico y una “ultima ratio” en las relaciones recíprocas entre determinados actores estatales.

Esto no quiere decir que la capacidad de los estados para librar guerras, que se apoya en bases militares, económicas, científico-tecnológicas, políticas y administrativas, carezca de importancia; por el contrario, esta dimensión de las relaciones de poder sigue constituyendo un aspecto central de la política internacional. Ello ocurre por varias razones. Primero, en la medida en que los mecanismos de cooperación internacional sean frágiles -y por tanto tiendan fácilmente a debilitarse y aun romperse-, pueden reconfigurar, retomar y pragmatista la significación de los factores tradicionales de poder. Por ejemplo, en circunstancias políticas y económicas normales, los grandes importadores de petróleo consideraban que el abastecimiento del producto era un problema fundamentalmente comercial.

En cambio, en el contexto de las severas crisis petroleras de la década pasada se recordó prontamente que estas relaciones tenían una importante dimensión política. Bajo esta definición de la situación, en algunos países importadores se llegaron a ventilar proposiciones de uso de la fuerza con el fin de asegurar suministros bajo determinadas constelaciones de conflicto. Segundo, diversas interacciones, que en sí mismas tendrían escasa relación con las dimensiones político-estratégicas, se desarrollan gracias a que prevalecen ciertos marcos de poder internacional que proporcionan a los actores algunos elementos -por lo general rudimentarios- de orden internacional. El caso de las relaciones entre los estados de Europa oriental, que se sujetan en múltiples aspectos al ordenamiento emanado de la presencia hegemónica regional de la URSS, es ilustrativo. El orden de la “Pax Británica” en el siglo XIX es un ejemplo de influencia menos directa del marco político, pero es tal vez el caso históricamente más importante de la época moderna.

Keohane y Nye, cuyos estudios sobre la interdependencia en el sistema internacional no se caracterizan por un énfasis en los factores de orden militar, no desconocen que, en la medida en que no se consideren en una relación los factores de costos y motivaciones, “prevalecerá el estado con fuerzas militares superiores”, y que “el poder militar domina al económico en la medida en que los medios económicos por sí mismos probablemente serán inefectivos contra el uso serio de la fuerza militar”, la cual “en las peores situaciones es necesaria, en último término, para garantizar la supervivencia”.

Esta aseveración no implica, desde luego, que se estime racional cualquier uso internacional de la fuerza que corresponda superficialmente a los criterios mencionados, o que el uso de la fuerza contenga una garantía efectiva de supervivencia. En primer lugar, es posible que la decisión de recurrir a la fuerza se deba a la constatación previa de la falta de poder político de un estado para lograr un determinado objetivo; en estos casos, el uso de la fuerza probablemente será el camino más costoso para asegurar o mantener un determinado interés estatal. El logro de objetivos políticos por parte de un estado que no recurre a la fuerza, o que se limita a mantenerla en un segundo plano, es una indicación mucho más segura de la existencia de una relación de efectivo poder político.

En segundo término, la hipótesis de utilización de las fuerzas estratégicas de las superpotencias en la era nuclear implica de hecho una amenaza a la supervivencia de la especie humana. Solamente habría una precaria, frágil y controvertida garantía de supervivencia en la medida en que no se rompa la relación de disuasión nuclear mutua; pero, mientras no se aleje decisivamente el peligro de guerra nuclear mediante el desarme -proposición que implica una transformación radical del sistema internacional- no será posible de ningún modo prescindir de las dimensiones político-estratégicas del poder estatal.

El dominio del poder

Como consecuencia de la variabilidad, mutabilidad y diferenciación de las bases de poder de los estados, las posiciones de poder internacional no son únicas y uniformes, el análisis de los factores de multipolaridad, un estado que es fuerte en una dimensión del sistema internacional, puede ser relativamente débil en otra; un estado que es débil en diversas dimensiones de poder, puede poseer una dimensión crucial de poder que le permita gravitar efectivamente en el comportamiento de estados considerados mucho más poderosos. Esta hipótesis se refuerza en la medida en que se exija a todo análisis de poder especificar frente a quiénes y en relación con qué materias se pretende ejercer poder, así como la cantidad de poder a que se aspira y la que se obtiene al cabo de cierto tiempo y de un conjunto de esfuerzos políticos.

Los destinatarios del poder, aquellos sujetos respecto de quienes se trata de ejercer, constituyen lo que Lasswell y Kaplan denominan el dominio del poder. La descripción del dominio del poder estatal es geográfica cuando se refiere al área en que se presume consolidado el poder de un estado. Cuando esta presunción no se cumple, este tipo de descripción se vuelve poco confiable: una parte significativa del territorio no se encontrará bajo la jurisdicción efectiva del estado. La descripción es demográfica cuando se trata de cuantificar la población bajo la jurisdicción efectiva del estado (parte de la cual puede encontrarse, eventualmente, fuera de su territorio), y es política cuando identifica a los actores políticos cuyo comportamiento se estima condicionado en alguna medida por el ejercicio del poder del estado.

En términos generales, el objetivo del ejercicio del poder en esta dimensión consiste en: 1) asegurar su dominio interno y 2) adquirir cierta gravitación internacional, extendiendo el dominio a algunos actores situados fuera del territorio nacional. Un amplio dominio de poder es un importante componente de poder nacional, mientras que la pérdida del dominio interno es una grave amenaza al estado, que puede llegar a hacer zozobrar su supervivencia. Sin embargo, la estrategia de ampliación del dominio, especialmente en el ámbito externo, exige asignar importantes recursos estatales. En el evento de sobre extensión de los objetivos de dominio en relación con las bases o los recursos disponibles, la situación del estado puede volverse crecientemente precaria e inestable, con menoscabo de su posición en el sistema internacional.

El alcance del poder se refiere a las formas, materias y aspectos del comportamiento de los sujetos incluidos en el dominio del poder, respecto de los cuales el estado pretende ejercer poder. Una estrategia limitada de poder puede apuntar simplemente a que los sujetos en el dominio se abstengan de cualquier comportamiento que el estado defina como contrario a su interés. Este tipo de estrategia es apto para potencias establecidas, “satisfechas”, cuyas políticas externas procuran mantener el statu quo.

Alternativamente, el estado puede pretender que los sujetos en su dominio contribuyan positivamente a la materialización de determinados intereses. A diferencia de la primera estrategia, que es disuasiva, ésta es compulsiva, en cuanto trata de movilizar recursos para fines estatales, lo que es más propio de potencias que buscan desafiar el orden internacional prevaleciente. También influyen en estas estrategias las preferencias y los estilos pragmáticos e ideológicos de los actores estatales. Así, Gran Bretaña pudo en el pasado manejar con relativa facilidad su vasto imperio político y económico, debido a que en general los objetivos británicos de poder se limitaron a evitar de parte de los sujetos en su dominio ciertas acciones que se consideraban incompatibles con los intereses imperiales, como la cesión de bases militares a otras potencias o la instauración de políticas comerciales proteccionistas. En cambio, las dificultades que ha tenido la URSS para controlar los estados de Europa central y oriental después de 1945 pueden atribuirse, entre otros factores, a que el proyecto soviético de dominación es de alcance vasto y profundo, orientándose a una virtual transformación de dichos estados según los lineamientos del modelo soviético.

En estrecha relación con el problema anterior, el alcance del poder comprende desde comportamientos afectados tangencialmente por el estado hasta comportamientos políticos, económicos, sociales, religiosos, filosóficos y estéticos, que se trata de subordinar íntegramente a los designios estatales, conformando un proyecto político de tipo comprensivo y totalitario. En el primer caso, la reconciliación entre el ejercicio del poder por parte de un estado y la soberanía e independencia de los demás estados por, lo general no resulta problemática; en cambio, en el segundo, tan -sólo una política de carácter manifiestamente hegemónico podrá satisfacer los requerimientos de la estrategia de poder.

El peso o cantidad de poder

El peso o cantidad de poder, en fin, es un concepto comprensivo que se refiere a la probabilidad de que el actor estatal logre materializar determinados objetivos de poder. Se trata, en otras palabras, de una variable dependiente, cuyo comportamiento se procura explicar en funci6n de las bases de poder y demás variables que hemos desarrollado; ello sin perjuicio de la influencia de factores circunstanciales y otros de difícil ponderación, como los niveles de destreza en la manipulación de oportunidades y restricciones en el ejercicio del poder por parte de los individuos en roles de gobierno interior, mandos militares y cargos diplomáticos.

El peso del poder admite diversas gradaciones, que comprenden desde las situaciones de determinación prácticamente total y permanente del comportamiento de un actor por un estado, pasando por diversos tipos de relaciones negociadas, hasta situaciones de escasa y ocasional gravitación. También es posible diseñar esquemas de análisis para identificar en orden de importancia relativa a los estados que ejercen poder frente a un determinado actor. En todos los casos, sin embargo, no debe perderse de vista la especificación de las formas y los aspectos en que éste recae.

En relación con este concepto cabe advertir, por último, que debe evitarse la conclusión precipitada según la cual el poder se probaría simplemente a través de la “lista de éxitos” que un actor cree haber alcanzado frente a otro u otros.

También se siente el efecto del poder en la mantención silenciosa de las situaciones establecidas, en que un actor no requiere instigación de otro para seguir una determinada línea de comportamiento. En este caso, uno y otro se atienen a un patrón consolidado de relaciones: la parte favorecida sabe que es poco probable que su ventaja sea desafiada, y las demás anticiparán consecuencias adversas de eventuales acciones destinadas a alterar el estado de cosas existente.