Aspectos contables y consideraciones generales

Para comenzar, consideremos los flujos del sector público en una forma simplificada. El primer indicador por el que nos interesamos es el ahorro público (A), que se calcula, al igual que para cualquier otro agente económico, como la diferencia entre sus ingresos corrientes (T) y sus gastos corrientes (G), tal como aparece en la siguiente identidad:

Ag = T - G

En el caso del gobierno nacional y de las administraciones públicas, los ingresos corrientes corresponden básicamente a impuestos y otros ingresos no tributarios (tasas y rentas contractuales). En el caso de las empresas públicas no financieras (empresas industriales y comerciales y empresas de servicios públicos) provienen, en su mayor parte, de la venta de bienes y servicios. Por su parte, los gastos corrientes incluyen: a) los gastos de funcionamiento, tales como el pago de personal y el consumo de bienes y servicios; b) las trasferencias netas al sector privado, y c) el pago de intereses sobre la deuda pública con el sector privado nacional y con el exterior.

El ahorro muestra la capacidad del sector público de generar recursos propios para financiar sus inversiones (Ig) La diferencia entre ambas será el superávit o déficit del sector público no financiero:

Superávit (+) o déficit fiscal (—) = Ag — Ig

De esta otra forma, el resultado de las operaciones públicas globalmente consideradas arrojará un sobrante o un faltante de fondos que se traducirá en una oferta neta o en una demanda neta de recursos de financiamiento, según si el balance sea superavitario o deficitario. Por ejemplo, si el resultado es deficitario, el sector público deberá recurrir a las siguientes fuentes de financiamiento:

Incrementar su deuda con el sector financiero doméstico.
Incrementar su deuda con el sistema financiero internacional, o bien.
Disminuir eventuales depósitos previamente colocados en el Banco Central o solicitar cupos de crédito (Emisión) de este organismo, lo cual tiene un efecto monetario expansionista.

En este caso, entonces, el sector público impondrá una serie de presiones sobre el sector financiero con miras a lograr que se lleve a cabo el traslado de una parte del ahorro del resto de los agentes económicos hacia el Estado para financiar sus gastos, particularmente los de inversión. En cambio, si el resultado es superavitario, el sector público aumentará sus depósitos en el sistema financiero doméstico o en el Banco Central y efectuará amortizaciones de deudas contraídas en períodos pasados, superiores a los nuevos desembolsos de créditos recibidos.

De otra parte, no es posible decir a priori que el déficit fiscal sea bueno o malo en sí. En situaciones de baja utilización de la capacidad instalada (desempleo keynesiano), el déficit fiscal puede contribuir a reactivar la economía. Este puede ser utilizado también para compensar presiones recesivas provenientes de un deterioro del sector externo o de una caída de la inversión privada.

Asimismo puede ser el resultado de una ampliación de la inversión pública con propósitos de ajuste estructural en el largo plazo, como el caso de las inversiones acometidas por países como Colombia y Brasil en el sector de hidrocarburos, que si bien agudizan los desequilibrios macroeconómicos en el corto plazo, han contribuido al ajuste en las cuentas externas en el largo plazo. En cambio, en una situación cercana al pleno uso de la capacidad instalada o de restricción de divisas, el déficit podría generar efectos indeseables sobre la inflación y las cuentas externas, o bien ejercer presiones insostenibles sobre el sistema financiero.

Es necesario señalar también que, aunque en los modelos simplificados, el déficit fiscal puede presentarse como el resultado de una decisión voluntaria de las autoridades, éste puede provenir también de cambios no inducidos, o no discrecionales en ciertas variables macroeconómicas que afectan los ingresos o gastos estatales. Así, una caída en el nivel de actividad económica se traducirá en una contracción de los recaudos tributarios, independientemente de la voluntad del gobierno, incluso aunque la estructura legal impositiva no sufra modificaciones.

Si las autoridades responden con una disminución de los gastos, a fin de mantener un nivel similar de déficit fiscal (expresado como proporción del PIB), agravarían la recesión. De allí ha surgido el concepto del "déficit de pleno empleo", concepto que pretende ajustar el estimativo del déficit observado para mostrar, en su lugar, cuál sería el nivel del déficit —dada la misma estructura tributaria—, si no hubiese sub-utilización de los recursos productivos domésticos. En la misma forma, tanto una devaluación real de la moneda doméstica, que hace más oneroso el pago (en pesos) de los intereses a los acreedores extranjeros, como un alza en las tasas de interés internas o externas, presionarán un aumento del déficit fiscal, independientemente de la voluntad de las autoridades.

Sin embargo, ni el déficit o superávit, ni los flujos nominales de financiamiento constituyen un reflejo adecuado de las variaciones reales en la deuda del sector público con el resto de agentes económicos. La razón es que el valor real del endeudamiento público neto se encuentra afectado por las pérdidas y ganancias de capital, que resultan de los cambios en la valoración de los títulos de deuda pública como consecuencia de la inflación y la devaluación de la moneda. Así, la emisión monetaria en favor del gobierno puede generar o reproducir un proceso inflacionario, el cual involucra una pérdida de capital para los tenedores de dinero que es apropiada por el gobierno (impuesto-inflación).

Pero, además, el alza en los precios trae consigo una desvalorización real de los bonos de deuda pública en poder de otros agentes, que constituye, en cierta forma, una amortización de los mismos y una ganancia de capital para el gobierno. Por el contrario, una devaluación real aumenta el valor en pesos de la deuda pública con el exterior y genera una pérdida de capital para el gobierno. Todo ello debe tenerse en mente al evaluar las implicaciones macroeconómicas de los cambios en el valor de la deuda pública y su relación con el balance fiscal.

Finalmente, se señala que, en el caso latinoamericano, se presentan muy diversas condiciones en el funcionamiento del mercado de capitales que le restan posibilidades al manejo de la política fiscal para jugar un papel verdaderamente activo como elemento contra cíclico. En particular, el desarrollo insuficiente del mercado doméstico de capitales impone una limitante en las posibles fuentes de financiamiento del déficit fiscal que restringe el tamaño posible de éste.

He aquí una de las causas de la estrecha relación entre el déficit fiscal y la política monetaria que se observa en el caso latinoamericano, ya que las autoridades, dada la estrechez del mercado de capitales, prefieren recurrir, en ocasiones en forma masiva, a la Banca Central en busca de recursos de financiamiento, absorbiendo para sí una proporción importante del margen de emisión disponible, perpetuando y validando los elevados crecimientos de los medios de pago y de inflación que son típicos en la región.

Por el lado del financiamiento externo, no solo se presentan recurrentes restricciones en las posibilidades de acceso al mismo, sino que, además, aquéllas son más comunes en momentos de deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos. De esta forma se termina imponiendo otra nueva restricción al tamaño posible del déficit fiscal justamente cuando más se requiere que éste entre a jugar un papel activo para compensar las presiones recesivas provenientes del deterioro del sector externo.