Programación del presupuesto

El Ministerio de Hacienda tiene la responsabilidad de la programación de los ingresos, sujeto a ciertas reglas de valoración contempladas en el Estatuto Orgánico.

Un punto particularmente polémico es el que tiene relación con la presupuestación de los ingresos de capital, pues el estatuto permite incorporar tan solo los empréstitos cuyo desembolso está previamente asegurado y no los desembolsos programados o deseados. Este hecho, unido a la exigencia de que se presente un presupuesto equilibrado, es decir, que el total de ingresos, incluidos los de capital, no sea inferior al total de gastos, constituye una de las restricciones más importantes en materia de programación presupuestal. Antes de profundizar en esta discusión, vale la pena señalar que el concepto de equilibrio legal difiere del sentido económico de este término.

En el primer caso, se busca asegurar simplemente que no se contemple ningún gasto cuyo financiamiento (sea con recursos corrientes o de crédito) no esté previamente asegurado. El equilibrio así definido, sin embargo, es compatible con el desequilibrio en el sentido económico, pues en este caso, el déficit se calcula como la diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos corrientes más los de inversión, sin considerar las operaciones de capital, que hacen parte, más bien del financiamiento del déficit. En este momento es importante analizar la atención sobre las implicaciones de la definición presupuestal del concepto de equilibrio.

Para asegurar éste, dadas las restricciones antes señaladas, el Ministerio de Hacienda y el DNP se ven obligados a recortar las aspiraciones de gastos de los organismos ejecutores, con criterios que no siempre consultan las reales necesidades de estos últimos y que, además, dependen de la capacidad negociadora de cada dependencia. Normalmente, los mayores recortes recaen sobre los gastos de inversión, ya que ellos son financiados ampliamente por recursos de crédito, cuyo desembolso no siempre está asegurado con tanta anticipación.

Por otra parte, la ley solo permite programar aquellos ingresos y gastos autorizados por leyes previas. En consecuencia, ciertos rubros claves, como la remuneración de los empleados públicos, siempre se presentan subvalorados, ya que su estimación se basa, por mandato legal, en la escala de salarios vigente en el año en que se programa el gasto, pero es bien sabido que en una economía inflacionaria como la colombiana, ellos serán objeto de modificación desde comienzos del año siguiente, es decir, en el período de vigencia y ejecución del presupuesto.

Se gesta así un faltante de apropiaciones que refleja el hecho de que el presupuesto presentado al Congreso solo es una aproximación del que finalmente habrá de ejecutarse. Los vacíos deberán cubrirse en la etapa de ejecución del mismo, por la vía de las adiciones presupuestales, a las que nos referiremos más adelante.

Además, la programación debe respetar ciertas decisiones en materia de asignación predeterminada de recursos, de trasferencias automáticas (tales como el Situado Fiscal para el financiamiento de la educación y la salud y la cesión de una proporción del impuesto a las ventas a los municipios) y de otras rentas con destinación específica. En su favor puede argumentarse que ellas aseguran la financiación de ciertas actividades que la sociedad considera prioritarias, pero también debe reconocerse que le restan la necesaria flexibilidad al presupuesto para que éste refleje efectivamente los objetivos propios de cada administración.