Ahorro, inversión y producción

Parte de las críticas al impuesto a la renta y complementarios es que implica un doble gravamen al ahorro y ello, a su vez, se traduce en menores niveles de inversión y, por tanto, en crecimiento económico. Pero ante la dificultad de implementar el impuesto al gasto, muchos países, incluido el nuestro, han hecho en diversas épocas amplio uso de diferentes instrumentos fiscales para estimular el ahorro y la inversión, orientar la asignación de recursos en la economía y favorecer el desarrollo de ciertas regiones.

La mayor parte de los estudios empíricos sobre la materia muestran que los incentivos tributarios generales aplicados en Colombia han tenido muy poca efectividad y eficiencia. En el mejor de los casos, sus beneficios han sido marginales, pero es difícil aislar en qué medida tal efecto depende de otros fenómenos y políticas de carácter macroeconómico. Así, por ejemplo, todos los estudios que se han hecho sobre la efectividad de la Ley 81 de 1960, que creó diversas exenciones generales en favor de industrias básicas, a las utilidades obtenidas en la actividad exportadora y otras, concluyeron que su efectividad fue escasa, en parte por fallas en su diseño, pero que su costo fiscal y administrativo sí fue elevado y superior al monto de las inversiones realizadas al amparo de aquellas ventajas tributarias.

Para aumentar el nivel de inversión se requieren fórmulas que conduzcan a hacer rentables ciertos proyectos que de otra manera no lo serían. Las exenciones tributarias nunca logran este efecto, pues implican tan solo una reducción de impuestos en aquellas actividades en que efectivamente se presentan utilidades.

Si la inversión no es rentable, este instrumento tributario no tiene importancia, pues el proyecto en todo caso no se lleva a cabo. Por tal motivo, las exenciones son poco eficaces e inferiores a otros instrumentos de estímulo directo tales como los subsidios directos, las políticas de precios, la tasa de interés, la protección arancelaria, etc. Además, los subsidios directos pueden diseñarse de acuerdo con los objetivos específicos deseados, evitando crear distorsiones o discriminaciones inconvenientes.

Por otra parte, los costos fiscales de los incentivos tributarios son difícilmente cuantificables, las posibilidades de evasión muy amplias y los abusos pocas veces se detectan y casi nunca se hacen públicos. Un problema adicional de los incentivos es que es difícil definir el concepto de aquello que realmente se quiere favorecer (industrias básicas o equipo pesado, según la Ley 81 de 1960; actividades de interés público según la Ley 54 de 1977, entre otros). La interpretación amplía de éstos ha llevado a subsidiar a un amplio número de inversionistas, sin criterios claros y estables de selectividad, sin conseguir ningún efecto importante sobre la orientación de recursos. En cambio, cuando el criterio es selectivo, los resultados son más efectivos.

Más claramente positivos parece ser los efectos de los subsidios directos tales como el CAT (Certificado de Abono Tributario a las exportaciones) trasformado en 1988 en CERT (Certificado de Reembolso Tributario). En 1960 se estableció una exención a las utilidades obtenidas en la exportación, que no tuvo efectos significativos. En cambio el PAT, como subsidio directo (primero sobre el valor de las exportaciones, en 1967, y entendido luego como un subsidio sobre el valor agregado nacional, a partir de 1975) ha tenido un efecto mucho mayor. La razón de ello radica en que permite hacer rentables muchas exportaciones que no lo serían de otra forma, y se obtiene con certeza, cualidades de las que carecen los incentivos tributarios.